I GSK 1591/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt III SA/Po 307/24 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 29 marca 2024 r. nr 207/16/22/2024 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. R. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA lub sąd) wyrokiem z 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SA/Po 307/24 – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267; dalej: ppsa) – oddalił skargę A. R. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej: Dyrektor ARiMR) z 29 marca 2024 r. nr 207/16/22/2024 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej na rok 2022. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA, wnosząc o jego uchylenie w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i wydanie orzeczenia na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła – na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa – naruszenie przepisów postępowania, polegające na naruszeniu art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez wydanie rozstrzygnięcia niezawierającego dostatecznego uzasadnienia oddalenia zarzutów podniesionych w skardze, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez brak odniesienia się przez WSA do kwestii: a) konstytucyjności przepisu § 15 ust. 1-7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1784), na podstawie którego zostały wydane zaskarżone decyzje administracyjne, a sąd odmówił zbadania czy obowiązujące w nim regulacje prawne pozostają w zgodności z delegacją zawartą w art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r., poz. 1234, ze zm.) oraz z przepisami rozporządzenia 1306/2013 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; b) zgodności regulacji przepisu § 15 ust. 1-7 ustawy z dnia 20 Lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r., poz. 1234; ze zm.) z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2569) w zw. z art. 23 zd. 1 Konstytucji RP wskazującym na konstytucyjną ochronę gospodarstw rodzinnych, tj. posiadających poniżej 300 ha gruntów rolnych, w związku z tym, że podstawą ustroju rolnego państwa są właśnie gospodarstwa rodzinne. Sąd nie odniósł się w uzasadnieniu do wyroku do zasadniczej prawnie kwestii dlaczego przewidziana w § 15 ust. 1-7 ww. rozporządzenia degresja w płatnościach objętych rozporządzeniem ekologicznym zaczyna się już od powierzchni gospodarstwa 50 ha a nie np. dopiero od powierzchni 300 ha, co można by wywieść z przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Uchybienia te doprowadziły WSA do wadliwego zastosowania sądowej kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej Dyrektora ARIMR wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Dyrektor ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowany przez radcę prawną, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Przypomnieć należy WSA oddalając skargę wskazał, że skarżąca zakwestionowała zastosowaną przez organy degresję wynikająca z § 15 ust. 1-7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1784; dalej: rozporządzenie ekologiczne) zarzucając, że przepisy te wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2023 r., poz. 2298, dalej: ustawa PROW 2014-2020). WSA nie podzielił stanowiska skarżącej wyjaśniając, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW 2014-2020 Minister właściwy do spraw rozwoju wsi określi, w drodze rozporządzenia: szczegółowe warunki lub tryb przyznawania, wypłaty lub zwrotu pomocy w ramach poszczególnych działań, poddziałań lub typów operacji objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań oraz poddziałań, w szczególności: a) formę i tryb składania wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność, b) szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy lub wnioski o płatność, - mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu, w szczególności przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy zgodnie z warunkami wynikającymi z programu, biorąc pod uwagę specyfikę poszczególnych działań i poddziałań oraz konieczność ukierunkowania pomocy, w szczególności ze względu na szczególne potrzeby i warunki zidentyfikowane zgodnie z art. 8 ust. 1 lit. c ppkt iv rozporządzenia 1305/2013 i wskazane w programie. Wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, minister właściwy do spraw rozwoju wsi może określić wysokość zmniejszeń kwot pomocy, o których mowa w art. 64 ust. 4 lit. a rozporządzenia 1306/2013, mając na względzie kryteria określone w art. 64 ust. 5 rozporządzenia 1306/2013. Kwestionowany przez skarżącą m.in. § 15 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego stanowi, że płatność ekologiczna jest przyznawana w wysokości: 1) 100% stawki płatności - za powierzchnię gruntów od 0,1 ha do 50 ha; 2) 75% stawki płatności - za powierzchnię gruntów powyżej 50 ha do 100 ha; 3) 60% stawki płatności - za powierzchnię gruntów powyżej 100 ha. Gdy łączna powierzchnia gruntów, do której przysługuje płatność ekologiczna w ramach wszystkich realizowanych pakietów lub wariantów, z wyłączeniem pakietu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 13, przekracza 50 ha, płatność ekologiczna w ramach poszczególnych pakietów lub wariantów jest przyznawana w wysokości 100% stawki płatności za powierzchnię gruntów: 1) stanowiącą iloczyn: a) 50 ha oraz b) procentowego udziału powierzchni gruntów, do której przysługuje płatność ekologiczna w ramach danego pakietu lub wariantu, z wyłączeniem pakietu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 13, w łącznej powierzchni gruntów, do której przysługuje płatność ekologiczna w ramach wszystkich realizowanych pakietów lub wariantów, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1-12; 2) nie większą jednak niż 50 ha. W przypadku, o którym mowa w ust. 3, gdy łączna powierzchnia gruntów, do której przysługuje płatność ekologiczna w ramach wszystkich realizowanych pakietów lub wariantów, nie przekracza 100 ha, płatność ekologiczna za pozostałą powierzchnię gruntów, do której ta płatność przysługuje, jest przyznawana w wysokości 75% stawki płatności (§ 15 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego). Mając na uwadze powyższe WSA przypomniał, że skarżąca zadeklarowała grunty o powierzchni powyżej 50 ha do 100 ha, stąd organ uznał, że do gruntów o powierzchni do 50 ha przysługuje jej 100% stawka płatności, zaś co do zadeklarowanej powierzchni powyżej 50 ha przysługuje jej 75% stawki płatności. Sąd dodał, że cele wsparcia rolnictwa wynikają z art. 39 ust. 1 lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2; dalej: TFUE), gdzie wskazano, że wspólna polityka rolna służyć ma m.in. zapewnieniu odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie. W odniesieniu do płatności z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, czyli również płatności ekologicznej cele wynikają z art. 4 rozporządzenia 1305/2013, gdzie mowa, że w ogólnych ramach WPR, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich, w tym działań w sektorze spożywczym i sektorze produktów niespożywczych oraz leśnictwie, przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. W przypadku płatności ekologicznej realizacja tych celów polega m.in. na promowaniu mniejszych producentów przez wprowadzenie mechanizmu modulacji opartego o szczeblowo degresywną, proporcjonalnie do wzrostu powierzchni, konstrukcję stawek płatności. W efekcie WSA stwierdził, że skoro skarżąca zadeklarowała powierzchnię między 50 ha a 100 ha, co do powierzchni powyżej 50 ha zasadnie zastosowano degresję, zgodnie z § 15 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia ekologicznego. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa poprzez brak dostatecznego uzasadnienia oddalenia zarzutów skargi, poprzez brak odniesienia się do konstytucyjności § 15 ust. 1-7 rozporządzenia ekologicznego w zw. z delegacją zawartą w art. 45 ust. 1 i 2 ustawy PROW 2014-2020 oraz z przepisami rozporządzenia 1306/2013 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; a także art. 5 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego w zw. z art. 23 zd. 1 Konstytucji RP. NSA stwierdza, że powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 141 § 4 ppsa – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zacytowany przepis określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a do jego naruszenia może dojść, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym jeżeli w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu lub jeżeli nie wyjaśni podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Przy tym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa. W tym kontekście należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11; z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 2966/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże). Najistotniejsze jest, aby z treści uzasadnienia wyroku wynikało, dlaczego sąd uznał, że w sprawie nie doszło lub doszło do naruszenia prawa i dlaczego skarga została uwzględniona lub oddalona. W orzecznictwie wskazuje się także, że brak szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte lub tylko wspomniane mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (p. np. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04). Odnosząc powyższe do zaskarżonego wyroku, stwierdzić należy, że jego uzasadnienie realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w sprawie przyjęty przez WSA, jak również zawarte są w nim rozważania dotyczące zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. WSA wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a wyjaśnienie to umożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia. W szczególności WSA w motywach zaskarżonego wyroku – jak wskazano na wstępie – prawidłowo i dostatecznie wyjaśnił, dlaczego system degresywny – o jakim mowa w § 15 ust. 1-7 rozporządzenia ekologicznego – nie przekroczył delegacji ustawowej z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy PROW 2014-2020. W tym zakresie WSA podkreślił, że cele wsparcia rolnictwa wynikają z art. 39 ust. 1 lit. b TFUE, gdzie wskazano, że wspólna polityka rolna służyć ma m.in. zapewnieniu odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie. W odniesieniu do płatności z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, czyli także płatności ekologicznej cele wynikają z art. 4 rozporządzenia 1305/2013, gdzie mowa, że w ogólnych ramach WPR, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich, w tym działań w sektorze spożywczym i sektorze produktów niespożywczych oraz leśnictwie, przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. W przypadku płatności ekologicznej realizacja tych celów polega m.in. na promowaniu mniejszych producentów przez wprowadzenie mechanizmu modulacji opartego o szczeblowo degresywną, proporcjonalnie do wzrostu powierzchni, konstrukcję stawek płatności. Z powyższego wynika, że celem omawianego systemu degresywnego jest przede wszystkim sprawiedliwszy podział środków, przez zmniejszenie nierówności wśród beneficjentów, ponieważ większe gospodarstwa otrzymują mniejsze dopłaty w przeliczeniu na hektar niż mniejsze, a to umożliwia bardziej zrównoważony podział środków unijnych (więcej pieniędzy trafia do małych i średnich gospodarstw, które częściej mają trudniejszą sytuację finansową). Ponadto system degresywny zapobiega koncentracji środków w rękach największych producentów, którzy nie zawsze potrzebują tak dużego wsparcia publicznego. Należy też pamiętać, że główna część środków na płatności dla rolników – finansowane w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) UE – pochodzi ze środków unijnych. Polska otrzymuje tzw. "kopertę" finansową WPR – pulę środków przekazywanych przez Komisję Europejską na określone programy rolne. Tak więc wprowadzenie systemu degresywnego w przyznawaniu niektórych płatności (jak ekologiczna) pozwala także na nieprzekroczenie tzw. "koperty" krajowej", a uzasadnione jest wyżej wymienionymi potrzebami (zasadami). W ten sposób nie można – jak to usiłuje czynić skarżąca kasacyjnie – podważyć tego systemu przepisami krajowymi w postaci przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, która to ustawa zajmuje się reglamentację prawną w odniesieniu do nieruchomości rolnych, a nie płatnościami. Przyjęcie więc skali dygresji w § 15 rozporządzenia ekologicznego, tj. wielkości powierzchni gruntów do 50 ha, od 50 ha do 100 ha i powyżej, do wielkości odpowiednich stawek płatności miało uzasadnienie prawne. Podsumowując NSA stwierdza, że w ten sposób WSA dostatecznie i trafnie wyjaśnił, dlaczego § 15 ust. 1-7 rozporządzenia ekologicznego nie narusza przepisów krajowych jak i unijnych, a tym samym brak było podstaw do kwestionowania jego konstytucyjności. Mając na uwadze powyższe, NSA uznał, że – wbrew zarzuto skarżącej kasacyjnie – zarówno treść wydanego orzeczenia, jak i jego uzasadnienie pozwalają ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA, podejmując zaskarżone orzeczenie, i pozwalają na pełną kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Tym samym uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 ppsa. Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860). Na zasądzone koszty (377 zł) składał się koszt zastępstwa procesowego przez radcę prawną, która nie brała udziału w postępowaniu przed WSA (360 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).