I GSK 1582/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 609/20 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 25 maja 2020 r. nr 234/OR06/2020 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA) wyrokiem z dnia 24 marca 2021r., I SA/Kr 609/20, oddalił skargę Z. P. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ) z dnia 25 maja 2020 r., nr 234/0806/20, w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2019. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm prawem przepisanych, które nie zostały pokryte ani w części ani w całości oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, tj. rozporządzenia Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 415) w zakresie III. Pakiet 3. Zachowanie sadów tradycyjnych odmian drzew owocowych, poprzez brak weryfikacji wskazań doradcy rolnośrodowiskowego w zakresie podstawowych zabiegów pielęgnacyjnych w sadzie skarżącego, wskazanych w tym artykule a tym samym brak weryfikacji zastosowania się skarżącego do tych wskazań; - naruszenie prawa materialnego, tj. rozporządzenia Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 415) w zakresie III. Pakiet 3. Zachowanie sadów tradycyjnych odmian drzew owocowych poprzez błędne uznanie, iż na podstawie tego przepisu należy wykonywać zabiegi pielęgnacyjne, bez określenia zasadności wykonywania ich w odpowiednim czasie oraz bez weryfikacji czy jakiekolwiek zabiegi były konieczne ze względu na zastany stan sadu skarżącego, - naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia tj. art. 15zzs4 § 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w sprawie w przypadku nieustalenia przez przewodniczącego, iż jest to konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, czym naruszono prawo skarżącego do przedstawienia swojego stanowiska. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił WSA naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego wyroku polegające na błędnym ustaleniu, iż: - skarżący nie przedłożył dowodów podważających ustalenia poczynione przez organy a tym nie podważył skutecznie ustaleń dokonanych w ramach kontroli terenowej; - skarżący nie dokonywał niezbędnych prześwietleń oraz cięcia sanitarnego drzew owocowych; - wytyczne doradcy rolno-środowiskowego nie mają znaczenia dla oceny stanu zachowania dobrostanu sadów tradycyjnych, a przez to nieprawidłowe uznanie, iż skarżącemu nie należy się przyznanie na rok 2019 płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w wariancie 3.1 do powierzchni 0,60 ha. Organ złożył odpowiedz na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie. Zarówno z treści art. 183 § 1, art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że normatywne wzorce strukturalne skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 § 1. p.p.s.a.). Ponadto, poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.). Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć (a) na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (b) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności (por. wyrok NSA z 22.06.2023 r., III FSK 1402/22, LEX nr 3594628). Istotą sporu w poddanej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawie - w obszarze określonym zarzutami skargi kasacyjnej - jest prawidłowość zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny dokonanej przez ten Sąd zasadności decyzji Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 maja 2020 r., nr 234/0806/20, w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2019. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Rozpoznając skargę kasacyjną w ramach podstawy kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy w pierwszej kolejności dokonać analizy zarzutu procesowego w zakresie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15zzs4 § 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa COVID-19). Naczelny Sąd Administracyjny uznaje powyższy zarzut naruszenia przez WSA przepisów art. 15zzs4 § 3 ustawy Covid jako bezzasadny. Problematyka podnoszona przez stronę była przedmiotem uchwały NSA, który to Sąd wskazał, że przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości." (uchwała NSA z 30.11.2020 r., II OPS 6/19, ONSAiWSA 2021, nr 3, poz. 35). Po dokonaniu analizy akt sprawy NSA wskazuje, że WSA zarządzeniem z dnia 30 lipca 2020r. zawiadomił strony o możliwości skierowania skargi na posiedzenie niejawne i wezwał strony do ustosunkowana się w terminie dni 14. Organ pismem z dnia 1 sierpnia 2020 r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Natomiast skarżący pismem z 11 sierpnia 2020r. wskazał, że na tym etapie nie ma możliwości skierowana sprawy na posiedzenie niejawne. Zarządzeniem z 24 lutego 2021 r. Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie wyznaczył dla skarżącego pełnomocnika z urzędu - adwokata – J. W. Zarządzeniem wyznaczono posiedzenie niejawne na dzień 24 marca 2021r. i na tym posiedzeniu WSA wydał wyrok w przedmiotowej sprawie. Następnie pismem z dnia 7 maja 2021 r. skarżący zwrócił się do Sądu z pytaniem dlaczego nie był powiadomiony o rozprawie gdyż chciał złożyć na niej wyjaśnienia. Następnie skarżący pismem z 19 lipca 2021r. złożył "zastrzeżenia do wyroku", jako załącznik do skargi kasacyjnej. Skarżący przedłożył do pisma załączniki m.in. w postaci wymogów dla pakietu 3 wskazujące terminy wykonywania zabiegów pielęgnacyjnych oraz wykaz rodzajów jabłoni, które znajdują się na działce strony. Podkreślić należy, że pełnomocnik strony miał czas jednego miesiąca aby zapoznać się z aktami sprawy sądowej i wnieść do Sądu I instancji pisma procesowe. W ramach podstawy kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono także Sądowi I instancji "naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego wyroku polegające na błędnym ustaleniu, iż: skarżący nie przedłożył dowodów podważających ustalenia poczynione przez organy a tym nie podważył skutecznie ustaleń dokonanych w ramach kontroli terenowej; skarżący nie dokonywał niezbędnych prześwietleń oraz cięcia sanitarnego drzew owocowych; wytyczne doradcy rolno-środowiskowego nie mają znaczenia dla oceny stanu zachowania dobrostanu sadów tradycyjnych; a przez to nieprawidłowe uznanie, iż skarżącemu nie należy się przyznanie na rok 2019 płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w wariancie 3.1 do powierzchni 0,60 ha." Jednocześnie autor skargi kasacyjnej nie wskazał jako naruszonych przez zaskarżony wyrok, przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w oparciu o którą Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu. Tak postawione zarzuty procesowe sformułowane zostały w sposób wadliwy. Wskazać w tym miejscu bowiem należy, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09). A zatem jeżeli skarżący kasacyjnie podważa prawidłowość dokonanych przez organ ustaleń w ramach podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., winien postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, w oparciu o które Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organu administracji, tj. ustawy p.p.s.a. Podkreślić należy, że przepisy art. 145 – 151 p.p.s.a. kształtują uprawnienia orzecznicze wojewódzkiego sądu administracyjnego. Oznacza to, że skarżący kasacyjnie zobowiązany jest powiązać powyższe przepisy procedury sądowoadministracyjnej z przepisami procesowymi stosowanymi przez organ, które zdaniem skarżącej kasacyjnie strony zostały naruszone. Skarżący kasacyjnie formułując zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo wskazał na naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego wyroku i ostateczny wynik sprawy, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarówno w petitum, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie nie wskazał jakiegokolwiek przepisu p.p.s.a., który zastosował Sąd I instancji, jak również żadnego przepisu proceduralnego, znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie. Brak wskazania przepisów p.p.s.a. które naruszył Sąd I instancji w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego czyni zarzuty opisane lakonicznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nieskutecznymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem za skarżącego formułować zarzutów skargi kasacyjnej, nie może też domniemywać które z przepisów postępowania zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący formułując zarzuty procesowe skargi kasacyjnej nie wskazał jakichkolwiek przepisów proceduralnych które - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - zostały naruszone przez organy i następnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. W związku z powyższą nieprawidłowością skarżący kasacyjnie nie podważył ustaleń stanu faktycznego ustalonego przez organ, a zaakceptowanego przez Sąd I instancji. Ponadto oba zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały wadliwie i niezrozumiale podniesione już w samym petitum skargi kasacyjnej. Brak jest wskazania przepisów prawnych o charakterze materialnoprawnym, które – zdaniem skarżącego kasacyjnie – zostały naruszone przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Także uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego zostało nieprawidłowo skonstruowane albowiem skarżący kasacyjnie odwołuje się do nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego w kontrolowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że element dotyczący ustalenia stanu faktycznego powinien stanowić uzasadnienie zarzutu o charakterze procesowym a nie zarzutu o charakterze materialnoprawnym. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez zarzut błędnej wykładni polega na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej. Podkreślić należy, że wykładnia prawa materialnego dotyczy wyłącznie sfery prawa, a nie sfery faktów, stanowiąc proces zmierzający do ustalenia treści norm prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie skarga kasacyjna strony wobec powyżej wymienionych deficytów konstrukcyjnych, zarówno w zakresie zarzutów formalnoprawnych, jak i zarzutów materialnoprawnych, a dotyczących zarówno określenia podstaw prawnych, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej, powoduje, że nie spełnia normatywnych wymogów wskazanych w p.p.s.a. dla tego typu środka zaskarżenia, w konsekwencji uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Niezależnie od powyższych wywodów, jak wynika z ugruntowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska, nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to bowiem z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (np. wyroki NSA z 5 września 2014 r., sygn. I OSK 1119/13; z 15 czerwca 2021 r., sygn. III OSK 181/21 – oba dostępne w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji i na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości z uwagi na trudną sytuację majątkową strony skarżącej kasacyjnie.