I GSK 1569/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Rz 60/24 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w L. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2023 r. nr 9009-2023-114 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 4 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Rz 60/24, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę P. Sp. z o.o. w L. (dalej: spółka, skarżąca, strona) na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z 13 listopada 2023 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, poprzez błędne określenie, że decyzja organu II stopnia nie narusza wskazanych poniżej przepisów, polegające na niezastosowaniu art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE. L nr 312/1), w sytuacji gdy okres przedawnienia nieprawidłowości rzekomo stwierdzonej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ustrzykach Dolnych w decyzji I wynosił 4 lata od dnia dopuszczenia się rzekomej nieprawidłowości, a bieg terminu przedawnienia winien być liczony od 2014 r., tj. od złożenia wniosku o przyznanie płatności i upłynął ostatecznie 2018 r. albowiem nie nastąpiło żadne skuteczne przerwanie ani zawieszenie biegu przedawnienia; II. przepisów prawa procesowego, poprzez błędne określenie, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych poniżej przepisów, polegające na naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 68 § 1 ordynacji podatkowej w zw. z art. 29 ust. 6 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, polegające na nieuwzględnieniu terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej, o którym mowa w art. 68 § 1 o.p., a który upłynął po 3 latach, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym z mocy prawa powstał obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, tj. najpóźniej z końcem roku 2016 r.; III. przepisów prawa procesowego, poprzez błędne określenie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I stopnia nie narusza wskazanych poniżej przepisów, polegające na naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa. oraz art. 32 w zw. z art. 10 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a. – polegające na wydaniu decyzji merytorycznej opartej o niepełny materiał dowodowy, z zaniechaniem przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego i oparcie się wyłącznie na dokumentach zaczerpniętych z innych postępowań, oraz pomimo niewyjaśnienia przez organ zasadniczych okoliczności związanych z współposiadaniem przez dzierżawcę – P. sp. z o.o. gruntów rolnych będących przedmiotem poddzierżawy na rzecz państwa C. oraz współgospodarowaniem przez P. sp. z o.o. na tych gruntach z poddzierżawcą, w sytuacji gdy oba powyższe podmioty były posiadaczami zależnymi nieruchomości, objętych wnioskami i prowadziły wspólną gospodarkę rolną, co wynika wprost także z pośrednio znanych organowi zeznań pana C., który wskazał, że pracownik odnotowywał zakres i rodzaj zasiewów, jak również na poczynieniu przez organ ustaleń faktycznych w sprawie na podstawie dowodów zgromadzonych w innym postępowaniu, z naruszeniem praw strony do czynnego udziału w czynnościach postępowania, w szczególności możliwości zadawania pytań przesłuchiwanym świadkom, pominięcie przy czynnościach dowodowych tj. w trakcie przesłuchania w charakterze Z. C. pełnomocnika strony, a które były zaplanowane na dzień 2 października 2019 roku oraz na dzień 18 listopada 2019 roku, a także przeprowadzenie tego dowodu pod nieobecność pełnomocnika strony (przy jednoczesnym pominięciu pełnomocnika w zawiadomieniu o terminie czynności); IV. przepisów prawa procesowego, poprzez błędne określenie, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I stopnia nie narusza wskazanych poniżej przepisów, polegające na naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa. oraz art. 32 w zw. z art. 10 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a., polegające na oparciu obu decyzji na zeznaniach świadka, z których ten się wycofał poprzez cofnięcie złożonego względem organu wniosku z dnia 31 grudnia 2019 r., i określenie przez Z. C., iż wniosek z dnia 31 grudnia 2019 r., będący początkiem postępowania wobec skarżącej, był "taktyką", która, co już należy domniemywać z treści zeznań Z. C. oraz R. S., wynikała z konfliktu pomiędzy ww. osobami, a co za tym idzie oparcie obu decyzji organów na zeznaniach Z. C., jako niewiarygodnych, powinno prowadzić do przesądzenia prawdziwości zeznań R. S. i skarżącej i nieobciążania strony z tytułu kwot rzekomo nienależnie pobranych płatności, jako niezasadne; V. przepisów prawa procesowego, poprzez błędne określenie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I stopnia nie narusza wskazanych poniżej przepisów, polegające na zupełnie dowolnym i sprzecznym z przepisami ustaleniu jakoby wsparcie z funduszy ARiMR miało przysługiwać wyłącznie jednemu z posiadaczy zależnych, w sytuacji gdy przedmiotowymi gruntami gospodarowały dwa podmioty: dzierżawca i poddzierżawca, z których oba były posiadaczami zależnymi, objętych wnioskiem gruntów, a zatem spełniały wymogi ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny i Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju, rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepublikowane). W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Na wstępie zaznaczyć należy, że poza kognicją Sądu II instancji pozostaje zarzut V skargi kasacyjnej, gdyż autor skargi nie określił norm, które zostały przez Sąd I instancji naruszone. Kasator wskazał bowiem, że zarzut dotyczy "wskazanych poniżej przepisów", to jednak w żadnej mierze nie może to być art. 176 § 1 pkt 3 i art. 176 § 2 p.p.s.a. (niżej pomieszczony) gdyż nie mogły mieć zastosowania przed Sądem I instancji. Wadliwie także – w zarzutach II, III i IV skargi kasacyjnej – zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego nie wskazując żadnego przepisu p.p.s.a., który został naruszony; pamiętać bowiem należy, że kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega rozstrzygnięcie wydane przez Sąd I instancji, a nie prawidłowość stosowania procedury przed organami administracji publicznej (tj. dotyczących aktów administracyjnych wydanych przez organy I i II instancji). Dostrzec wypada, że nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie – w odniesieniu do "ordynacji podatkowej", "ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa", dat ich uchwalenia i miejsca publikacji, co jest – bezsprzecznie – obowiązkiem autora skargi kasacyjnej. Tenże – co najistotniejsze – winien wskazać w zarzucie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) oraz wykazać w uzasadnieniu (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), iż naruszenie prawa procesowego miało "istotny" wpływ na wynik sprawy. Ich analiza, jak też ocena motywów wniesionego środka zaskarżenia pozwala stwierdzić, iż warunek ten w wyżej określonym zakresie nie został spełniony. To zaś oznacza, iż skarga kasacyjna także w zakresie zarzutów II, III i IV nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do zarzutu I skargi kasacyjnej wskazać należy, że tym razem prawidłowo powołano regulacje prawa UE, których rzekomo nie zastosowano (wskazując na datę uchwalenia, tytuł aktu normatywnego i miejsce jego publikacji), to jednak zarówno organ II instancji (patrz. s. 2 decyzji), jak też Sąd I instancji (patrz s. 14 uzasadnienia) wskazane w zarzucie skargi kasacyjnej przepisy stosowały, co oznacza, iż zarzut ten nie jest zasadny. Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.