I GSK 1565/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 1361/21 w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 sierpnia 2020 r. nr 220000/71/224066/2020/ZPWWO w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1361/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. G., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 5 sierpnia 2020 r., nr 220000/71/224066/2020/ZPWWO w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - uchylił zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości i domagając się jego uchylenia oraz rozpoznania skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 31zq ust. 3 w zw. z art. 31zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych(Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, dalej: ustawa COVID-19) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w obowiązkiem organu jest informowanie płatnika o konieczności złożenia właściwych deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych w okresie do dnia 30 czerwca 2020 r., b) naruszenie art. 47 ust. 1. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm., dalej: ustawa systemowa) gdzie wskazano, że płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, poprzez wskazanie, że obowiązkiem organu jest pilnowanie płatnika, co do wypełniania przez niego ustawowych obowiązków, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania w oparciu o przesłanki, które nie zostały przewidziane w ustawie COVID-19, a także dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem słuszności tj. wskazanie na konieczność osobistego informowania strony i przypominania jej o obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej za konkretny miesiąc, b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9, art. 79a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), poprzez błędne przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego organ rentowy naruszył ww. przepisy postępowania administracyjnego, bowiem nie informował i nie przypominał płatnikowi o konieczności złożenia w przepisanym terminie deklaracji rozliczeniowych, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy skarga winna zostać oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania. Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo - art. 31zq ustawy COVID-19 zastosowanie mają przepisy k.p.a., w tym również art. 11 k.p.a. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 z późn. zm.), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22 i inne.). Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31zp ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a. W konsekwencji powyższego, w realiach sprawy, skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miał art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. W postępowaniu tym zastosowanie mają również art. 7 i art. 9 k.p.a. Stosownie do pierwszego z nich w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z mocy art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W myśl art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19: - za marzec, kwiecień i maj 2020 r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1); - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2); - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3). Z treści powyższych przepisów wynika, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej, organ przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 powinien mieć wiedzę, że strona postępowania nie złożyła deklaracji w terminie określonym w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ta okoliczność powinna, z kolei skłonić organ do wykonania obowiązku określonego w art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, co nie jest kwestionowane przez skarżącą, że stosowne dokumenty rozliczeniowe złożyła po obowiązującym ustawowo terminie. Z ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji do oceny zaskarżonej decyzji, a niekwestionowanych przez organ wynika że skarżąca zwróciła się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Zasadnie Sąd, powołując się na art. 7 i art. 9, a także art. 79a k.p.a. wskazał, że postępowanie prowadzone przez organ, a wszczęte złożeniem wspomnianego wyżej wniosku nie spełniło wymagań wynikających z powołanych wyżej przepisów, a także art. 8, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. Z porównania daty, w której skarżąca złożyła wniosek z terminem, do upływu którego była zobowiązana, zgodnie z ustawą, wniosek ten złożyć (30 czerwca 2020 r.) wynika, że organ powinien wykonać obowiązek, określony w art. 79a § 1 k.p.a., przed upływem 30 czerwca 2020 r. Organ nie udzielił stronie wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych. Brak ten, który w toku postępowania nie został stronie zasygnalizowany przez organ, spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku. Trafnie sąd pierwszej instancji odniósł się również do intencji ustawodawcy wprowadzającego przepisy ustawy Covid-19. Rozważył tę kwestię w kontekście art. 9 k.p.a. i zasadnie wywiódł że obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa jest jedną z pryncypialnych zasad postępowania administracyjnego. Naruszenie tej zasady należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji. Mając na uwadze powyższe należało uznać, że rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji było w okolicznościach sprawy w pełni usprawiedliwione poprzez zasadne spostrzeżenie w prowadzonym przez organ postępowaniu istotnych naruszeń art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a k.p.a. Zasadnie również sad pierwszej instancji zwrócił organowi uwagę na przepis 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19, który znajdzie zastosowanie w ponownym rozpatrzeniu sprawy. W kontekście powyższych uwag zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, a dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania nie są uzasadnione. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 47 ust. 1 ustawy systemowej, w kontekście wskazanych wyżej uwag, aprobujących stanowisko sądu pierwszej instancji, a dotyczących zasad postępowania wywołanego złożeniem wniosku na podstawie art. 31zq ust. 3 ustawy Covid-19. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.