I GSK 1556/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1969/20 w sprawie ze skargi A w B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr JPR.wfp.027.16.2020 w przedmiocie odmowy wypłaty środków finansowych z tytułu wsparcia z Funduszu Promocji Mleka 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A w B. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1969/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę A z siedzibą w B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr JPR.wfp.027.16.2020 w przedmiocie odmowy wypłaty środków finansowych z tytułu wsparcia z Funduszu Promocji Mleka. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 29 sierpnia 2017 r. skarżąca złożyła propozycję zadania [...] do Planu Finansowego Funduszu Promocji Mleka. Komisja Zarządzająca Funduszu Promocji Mleka uchwałą z dnia 25 listopada 2017 r. przyjęła powyższą propozycję. W dniu 13 grudnia 2017 r. strona złożyła wniosek o udzielenie wsparcia ze środków Funduszu Promocji Mleka na realizację w terminie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. zadania [...], na kwotę 250 000,00 zł, w tym kwotę zaliczki w wysokości 100 000,00 zł. W decyzji z dnia 11 stycznia 2018 r. Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa orzekł o udzieleniu wsparcia finansowego z Funduszu Promocji Mleka we wnioskowanej wysokości. W dniu 4 kwietnia 2019 r. strona złożyła wniosek o płatność wsparcia ze środków Funduszu Promocji Mleka za realizację trzeciego etapu zadania w wysokości 23 415,00 zł. Do wniosku dołączono dokumenty potwierdzające jego realizację. W dniu 28 maja 2019 r. Dyrektor Generalny KOWR wydał decyzję w sprawie odmowy wypłaty środków finansowych z tytułu wsparcia z Funduszu Promocji Mleka w wysokości 23 415,00 zł. Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia 31 sierpnia 2020 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1969/20 skargę A z siedzibą w B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wypłaty środków finansowych z tytułu wsparcia z Funduszu Promocji Mleka stwierdził, że stosując się do wymogów skarżąca zamieściła informację na stronie internetowej A i wysłała zapytanie ofertowe do pięciu oferentów. Jednakże po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty skarżąca, prowadziła z wybranym oferentem dodatkowe negocjacje dotyczące zakresu zapytania ofertowego oraz ceny. W wyniku tych negocjacji skarżąca zmieniła zakres zapytania. Zdaniem Sądu I instancji, uzasadnione wątpliwości wzbudziła również treść zapytania ofertowego ze względu na to, że nie wskazano jednoznacznie przedmiotu umowy, w tym m.in. ilości nagród czy materiałów promocyjnych, co sprawiło, że złożone oferty były nieporównywalne, a to w konsekwencji podważyło przejrzystość oceny złożonych ofert i również stanowiło naruszenie zasady uczciwej konkurencji. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: 1. art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o funduszach promocji produktów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2021 r. poz. 43, dalej jako ustawa oraz § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania wsparcia finansowego z funduszy promocji produktów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2244, dalej jako rozporządzenie) przez ich błędną wykładnię, prowadzącą do stwierdzenia, że wybór najkorzystniejszej oferty oraz negocjacje z wybranym wykonawcą nie wpisują się w wymogi stawiane wyborowi wykonawcy zadania, skutkujące nieprawidłową oceną zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęciu, że zastosowana procedura nie jest konkurencyjną; 2. art. 4 pkt 2 ustawy - przez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten upoważnia Dyrektora Generalnego KOWR do szczegółowego określenia zasad obsługi funduszy promocji w sytuacji, gdy zgodnie z tym przepisem do zakresu kompetencji Dyrektora należy zapewnienie obsługi prawnej oraz techniczno-biurowej funduszy promocji, a nie modyfikacja przesłanek rangi ustawowej i rozporządzenia dotyczących wymagań dla konkurencyjnej procedury wyłaniania wykonawców i ustalenie ich w zarządzeniu Nr 7/2017/W Dyrektora Generalnego KOWR z dnia 1 września 2017 r. w sprawie ustalenia Zasad obsługi Funduszy Promocji Produktów Rolno-Spożywczych, z tego względu dokumentu tego w ocenie skarżącej nie można uznać za obowiązujący i wiążący stronę w rozpatrywanej sprawie oraz miarodajny do ustalenia, że zastosowana procedura nie jest konkurencyjną procedurą wyboru wykonawcy zadania. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkowało oddaleniem skargi, w sytuacji, gdy Sąd I instancji powinien uchylić decyzję organu drugiej instancji w całości; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. przez bezzasadne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostało naruszone prawo w stopniu pozwalającym na uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organy pierwszej i drugiej instancji dopuściły się naruszenia prawa przyjmując, że nie zostały spełnione wszystkie warunki wypłaty wsparcia, w szczególności w zakresie przeprowadzonej konkurencyjnej procedury wyboru wykonawców; 3. art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie wykonanie przez Sąd I instancji w sposób właściwy obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji, co spowodowało oddalenie skargi w całości, a motywy zawarte w uzasadnieniu wyroku nie wskazują na klarowne przyczyny zaakceptowania przez Sąd zgodności skarżonej decyzji z prawem; 4. art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewykonanie przez Sąd I instancji w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji, która w dużej części opierała się na powtórzeniu argumentacji podniesionej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu drugiej instancji - bez własnej, dogłębnej analizy stanu faktycznego i zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ stwierdzenie prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli procedowania przez organy jest bowiem warunkiem przejścia do kontroli subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod stosowaną normę prawną, poprzedzonej dokonaniem wykładni prawa materialnego. Na gruncie rozpatrywanej sprawy, istota multiplikacji zarzutów proceduralnych skargi kasacyjnej, w których powołano jedynie przepisy p.p.s.a., sprowadza się do kwestionowania oceny Sądu I instancji, który zaakceptował stanowisko organów obu instancji w zakresie niezachowania przez skarżącą konkurencyjnych procedur przy wyborze wykonawcy wyłonionego do realizacji zadania [...] finansowanego ze środków z tytułu wsparcia z Funduszu Promocji Mleka. Należy wskazać, że wśród przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a., które jako przepisy wynikowe stanowią jedynie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio uchylającego decyzję lub oddalającego skargę. Formułując powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej, nie wskazał w nich przepisów proceduralnych, którym miałyby uchybić organy obu instancji, stosujące Kodeks postępowania administracyjnego, co więcej nie opisano istotnego wpływu ewentualnych uchybień na wynik sprawy, co czyni te zarzuty chybionymi. W art. 151 p.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Zaskarżone orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Wobec powyższego zarzuty naruszenia wspomnianych przepisów wynikowych należało uznać za bezzasadne. Zamierzonego rezultatu nie mógł odnieść także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, rozumiany jako rozstrzygnięcie sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie został naruszony przez Sąd I instancji, ponieważ ten wyprowadził ocenę prawną na gruncie faktów i dowodów, znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy i odnosi się do istotnych dla sprawy kwestii spornych, a tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Okoliczność, że z merytorycznymi argumentami tego uzasadnienia skarżący kasacyjnie się nie zgadza nie oznacza naruszenia standardów przewidzianych na gruncie art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał twierdzenia podniesione w ramach zarzutów proceduralnych skargi kasacyjnej za bezskuteczne i stanowiące jedynie polemikę z niepodważonym stanem faktycznym oraz jego oceną, zasadnie zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji wobec niezakwestionowania stanu faktycznego sprawy, zarzuty skargi kasacyjnej, w których powołano przepisy p.p.s.a. nie mogły zostać uwzględnione. Przechodząc kolejno do oceny zaprezentowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że z art. 9 ust. 3 ustawy o funduszach wynika, że podmioty wykorzystujące środki funduszy promocji są obowiązane stosować konkurencyjne procedury wyboru wykonawców realizowanych działań. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia podmiot, któremu udzielono wsparcia stosując konkurencyjne procedury wyboru wykonawcy zadania, wybiera wykonawcę na podstawie najkorzystniejszej oferty spośród złożonych ofert, jeżeli wartość zadania przekracza 120 000 zł netto. Wytyczne dotyczące konkurencyjnej metody procedury wyboru zadań zostały dookreślone również w zarządzeniu Dyrektora Generalnego KOWR z dnia 1 września 2017 r., w sprawie ustalenia Zasad obsługi Funduszy Promocji Produktów Rolno-Spożywczych, które obowiązywało w dniu 11 stycznia 2019 r., czyli w dacie wydania decyzji dotyczącej udzielenia wsparcia finansowego z Funduszu Promocji Mleka w wysokości 250 000 zł i wypłacie zaliczki w wysokości 100 000 zł na realizację zadania. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie doszło do przekroczenia granic upoważnienia przewidzianego na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o funduszach, zgodnie z którym Dyrektor Generalny KOWR zapewnia obsługę prawną oraz techniczno-biurową funduszy promocji oraz komisji zarządzających. Dyrektor Generalny KOWR był bowiem uprawniony do doprecyzowania zasad obsługi Funduszy Promocji Produktów Rolno-Spożywczych. Formułując zarzut błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 3 ustawy o funduszach oraz § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła jak, jej zdaniem, należy rozumieć zwrot stosowania konkurencyjnych procedur wyboru wykonawcy lub wykonawców zadania, negując jedynie stanowisko organów. W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że skarżąca była obowiązana do stosowania konkurencyjnych procedur wyboru wykonawcy lub wykonawców zadania, skoro wartość zadania [...], finansowanego ze środków z tytułu wsparcia z Funduszu Promocji Mleka, przekraczała kwotę 120 000 zł netto. W tym stanie rzeczy oczywistym było, że powinna była w sposób pełny skonstruować zapytanie ofertowe dostępne potencjalnym wykonawcom oraz dokonać wyboru wykonawcy na podstawie najkorzystniejszej oferty rozumianej jako oferta przedstawiająca najkorzystniejszy bilans ceny lub kosztu i innych kryteriów określonych przez podmiot, któremu udzielono wsparcia. Z akt sprawy wynika jednak, że skarżąca kasacyjnie zamieściła wprawdzie informację na stronie internetowej A i wysłała zapytanie ofertowe do pięciu oferentów, jednakże po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty, prowadziła z wybranym oferentem dodatkowe negocjacje, o czym w ofercie nie uprzedziła. Poza sporem jest, że możliwość negocjacji warunków wykonania zadania nie została wskazana w zapytaniu ofertowym i dopiero po dokonaniu wyboru oferty skarżąca prowadziła z wybranym oferentem dodatkowe negocjacje, dotyczące zakresu zapytania ofertowego oraz ceny. Co najistotniejsze w wyniku tych negocjacji skarżąca kasacyjnie zmieniła zakres zapytania, co słusznie zostało uznane w sprawie za naruszenie konkurencyjnej procedury wyboru wykonawców. Trafnie w zaskarżonym wyroku zwrócono uwagę, że gdyby wszyscy adresaci oferty mieli wiedzę o możliwości jej późniejszej negocjacji co do zakresu zapytania ofertowego oraz ceny, to liczba oferentów mogłaby być większa, a oferty korzystniejsze od wybranej. Mając na uwadze powyższe słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca w istocie zmieniła zakres zapytania, czym naruszyła zasadę równego traktowania oferentów, uczciwej konkurencji, jawności i przejrzystości postępowania, a w skardze kasacyjnej stanowiska tego nie podważono. Prawidłowo organy obu instancji przyjęły, co zostało prawidłowo zaakceptowane w zaskarżonym wyroku, że ewentualne zmiany i negocjacje elementów oferty powinny być możliwe jedynie przed terminem upływu składania ofert. Za uzasadnione uznać należy także stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące niekompletności zapytania ofertowego, w którym nie wskazano jednoznacznie przedmiotu umowy, w tym m.in. ilości nagród czy materiałów promocyjnych, co sprawiło, że złożone oferty były nieporównywalne. Powyższe w istocie podważa przejrzystość dokonanej oceny złożonych ofert i stanowi dodatkowe naruszenie zasady uczciwej konkurencji. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej nie wykazano uchybienia przepisom postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy i nie wykazano błędnej wykładni regulacji dotyczących zachowania konkurencyjnej procedury wyboru wykonawcy zadania, czyli art. 9 ust. 3 ustawy o funduszach i § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przy tym stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 1601/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).