I GSK 155/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2788/22 w sprawie ze skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 4 października 2021 r. nr 187/XXXI/2021 w przedmiocie zmiany wieloletniej prognozy finansowej gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 3. zasądza od Gminy B. na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 20 lipca 2023 r., sygn. V SA/Wa 2788/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (RIO) w Warszawie na uchwałę Rady Gminy Bielsk (dalej zwanej radą gminy) z dnia 4 października 2021 r. nr 187/XXXI/2021 w przedmiocie zmiany wieloletniej prognozy finansowej gminy, oddalił skargę. W dniu 4 października 2021 r. odbyła się XXXI sesja Rady Gminy Bielsk. Sesję zwołał, otworzył i prowadził przewodniczący rady gminy. Na posiedzeniu podjęta została uchwała nr 187/XXXI/2021 w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej Gminy Bielsk. Podjęta uchwała podlegała nadzorowi Regionalnej Izby Obrachunkowej, która na posiedzeniu 26 października 2021 r. przyjęła uchwałę bez uwag. 2 listopada 2021 r. do RIO wpłynęła informacja z Wydziału Nadzoru Prawnego Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, o opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 8 i 22 (sprostowanie) października 2021 r., odpowiednio pod pozycją 8636 i 9075, obwieszczeń Komisarza Wyborczego w Płocku I o wygaśnięciu mandatu radnego pełniącego funkcję przewodniczącego rady gminy z dniem 9 czerwca 2021 r., w związku z uprawomocnieniem się wyroku Sądu Rejonowego w Płocku, sygn. II K 37/20. Wobec upływu terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. (ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.), Kolegium RIO wniosło skargę do WSA w Warszawie na uchwałę z 4 października 2021 r. W skardze podniesiono, że skoro mandat radnego, pełniącego funkcję przewodniczącego rady gminy, wygasł 9 czerwca 2021 r., to wszystkie czynności związane ze zwołaniem, otwarciem i prowadzeniem XXXI sesji rady z 4 października 2021 r. oraz podpisaniem uchwały z 4 października 2021 r. zostały podjęte przez osobę nieuprawnioną. WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Kolegium RIO, oddalił skargę nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. Uznał wprawdzie, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały rady gminy zostały naruszone przepisy regulujące tryb podejmowania tego rodzaju aktów, jednak doszedł do wniosku, że naruszeń tych w kontekście całokształtu okoliczności niniejszej sprawy nie można uznać go istotne, które obligowałoby sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd zauważył, że informacja komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego – przewodniczącego rady gminy została opublikowana już po podjęciu zaskarżonej uchwały, zatem rada gminy podejmując tę uchwałę nie miała wiadomości o zaistniałych przeszkodach prawnych w jej procedowaniu, w postaci zwołania sesji przez osobę nieuprawnioną oraz prowadzenia obrad rady przez osobę nieuprawnioną. W tych okolicznościach sprawy nie można więc uznać, że rada gminy podjęła zaskarżoną uchwałę z oczywistym naruszeniem przepisów prawa, skoro formalnie sesja została zwołana i prowadzona przez przewodniczącego rady gminy, a przyczyny wadliwości trybu procedowania w postaci wykonywania tych czynności przez osobę w rzeczywistości nieuprawnioną, ujawniły się później, dopiero po opublikowaniu informacji komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego przewodniczącego rady. W sprawie istotne znaczenie ma również okoliczność, że w odniesieniu do zaskarżonej uchwały zostały spełnione ustawowe wymagania dotyczące osiągnięcia kworum i sposobu głosowania. Kolejną okolicznością, relewantną dla zakwalifikowania wadliwości uchwały rady gminy jako istotnej, są skutki jakie wywołuje ta uchwała. Uchwała w przedmiocie wieloletniej prognozy finansowej gminy, nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, gdyż nie zawiera podstawy prawnej do określania uprawnień lub nakładania obowiązków w stosunku do podmiotów zewnętrznych wobec struktur jednostki samorządu terytorialnego, a w szczególności regulacja ta nie jest źródłem praw lub obowiązków obywatelskich, w tym członków wspólnoty samorządowej. Tym samym wadliwość proceduralna zaskarżonej uchwały nie pociąga za sobą dla podmiotów zewnętrznych żadnych negatywnych skutków, których tolerowanie w obrocie prawnym byłoby niedopuszczalne. Sąd zauważył, że zaskarżona uchwała nie pociąga za sobą negatywnych skutków dla gminy, skoro po wniesieniu skargi do WSA przez RIO, została uchylona. Skoro wszystkie regulacje, zawarte w zaskarżonej i później uchylonej uchwale, zostały powtórzone w nowej uchwale rady gminy, to należy uznać, że wadliwość proceduralna zaskarżonej uchwały nie pociągała za sobą negatywnych skutków dla gminy. Reasumując Sąd stwierdził, że charakter zaskarżonej uchwały i rodzaj stwierdzonej wadliwości tej uchwały, która nie pociąga za sobą negatywnych skutków dla gminy jak również innych podmiotów prawa, przemawia za uznaniem, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzone naruszenia prawa można uznać za naruszenia nieistotne, o których mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g. Przeciwko orzeczeniu o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały przemawiają też względy racjonalności, albowiem uznanie że istniały przesłanki stwierdzenia nieważności mogłoby doprowadzić do podważania legalności działania organów gminy podejmowanych w związku z wykonywaniem wieloletniej prognozy finansowej zmienionej zaskarżoną uchwałą w okresie obowiązywania tej uchwały. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosło Kolegium RIO, zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. zarzuciło: 1) naruszenie prawa materialnego, tj., art. 91 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 2 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z poźn. zm.) przez błędną wykładnię wskazanych przepisów i niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na przyjęciu, że na ważność zaskarżonej uchwały nie ma negatywnego wpływu okoliczność podpisania dokumentu zawierającego treść zaskarżonej uchwały przez osobę jako przewodniczącego Rady Gminy Bielsk, którego mandat radnego wcześniej wygasł i w konsekwencji przyjęcie, że takie fakty, jak zwołanie sesji, prowadzenie obrad sesji i podpisanie zaskarżonej uchwały przez osobę nieuprawnioną nie stanowią o istotnym naruszeniu prawa; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię wskazanego przepisu i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że zwołanie sesji, prowadzenie obrad sesji i podpisanie zaskarżonej uchwały przez osobę nieuprawnioną stanowi nieistotne naruszenie prawa; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię wskazanego przepisu (i w konsekwencji jego niezastosowanie), polegającą na przyjęciu, że nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz że orzeczenie przez Sąd o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały mogłoby doprowadzić do podważania legalności działań organów gminy w związku z wykonywaniem wieloletniej prognozy finansowej w okresie od 4 października 2021 r. do 14 grudnia 2021 r. i niepotrzebnego chaosu prawnego, podczas gdy - stosownie do art. 94 ust. 2 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym - w przypadku wydania przez sąd orzeczenia o niezgodności z prawem (w związku z upływem prawie dwóch lat od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały), zaskarżona uchwała traci moc z dniem wydania tego orzeczenia, co oznacza, że wyrok sądu stwierdzający niezgodność z prawem ma moc ex nunc, a nie ex tunc, a to z kolei oznacza, że ewentualne powyższe skutki, których obawia się Sąd (tj. chaos prawny i podważanie legalności działania organów gminy), nie zaistnieją. Argumentacja Sądu jest zatem nieprawidłowa. W ocenie strony skarżącej zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a ponieważ upłynęły już prawie dwa lata od podjęcia zaskarżonej uchwały, właściwym rozwiązaniem jest wydanie przez Sąd orzeczenia uwzględniającego skargę i stwierdzającego wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. Poza tym w ocenie strony skarżącej Sąd, stwierdzając nieistotne naruszenie prawa (co Sąd wyartykułował na str. 8 wyroku), powinien był orzec o niezgodności z prawem, a nie oddalić skargę; 4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a i art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, przez; - uznanie przez Sąd, że w niniejszym stanie faktycznym nie zaistniały przesłanki istotnego naruszenia prawa i tym samym Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a., a należało wydać - w ocenie strony skarżącej - orzeczenie stwierdzające, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ zwołanie sesji, prowadzenie obrad sesji i podpisanie zaskarżonej uchwały przez osobę nieuprawnioną stanowią o istotnym naruszeniu prawa; - uznanie przez Sąd, że w niniejszym stanie faktycznym miało miejsce naruszenie prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, a mimo to Sąd nie wydał orzeczenia stwierdzającego, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W miejsce tego orzeczenia Sąd wydał wyrok oddalający skargę; - uznanie przez Sąd, że brak istotnego naruszenia prawą stanowi podstawę do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, podczas gdy w związku z uznaniem przez Sąd, że niniejszym stanie faktycznym naruszenie (jak twierdzi Sąd - nieistotne) prawa miało miejsce, była podstawa prawna do wydania orzeczenia stwierdzającego, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, a tą podstawą jest art. 147 § 1 P.p.s.a w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym; b) naruszenie art. 138w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a, poprzez oczywistą sprzeczność między sentencją wyroku a treścią uzasadnienia wyroku, polegającą na tym. że sentencja wyroku stanowi o oddaleniu skargi, natomiast z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd uznaje naruszenia w zaskarżonej uchwale za nieistotne. Biorąc pod uwagę treść uzasadnienia wyroku, sentencja wyroku winna stwierdzać wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa (należało bowiem wydać wyrok w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a., a nie w oparciu o art. 151 P.p.s.a.). Oznacza to, że uzasadnienie wyroku obejmuje rozstrzygnięcie, którego brak w sentencji wyroku; 5) naruszenie art. 1 § 2 w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz, 2492) i art. 184 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd dodatkowych kryteriów oprócz kryterium legalności przy ocenie zaskarżonej uchwały, podczas gdy sądy administracyjne są upoważnione do badania uchwał jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie pod względem zgodności z prawem (zgodności z ustawami). Na tej podstawie skarżące kasacyjnie Kolegium RIO wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Kolegium RIO zwróciło się też o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty okazały się trafne. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny, że podjęcie uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej gminy nie nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, tj. przepisów regulujących tryb podejmowania uchwał przez radę gminy (w sytuacji gdy sesja rady gminy została zwołania i była prowadzona przez osobę, która w dacie wykonywania tych czynności nie posiadała już statusu radnego i która to osoba podpisała uchwałę), a także - prawidłowości oddalenia przez WSA skargi (na podstawie art. 151 P.p.s.a.) w sytuacji, gdy w sprawie Sąd ten uznał, że wadliwość wskazanej uchwały wskazuje na nieistotne naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszym podziela stanowisko tego Sądu, wyrażone w wyroku z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. I GSK 41/24 (dost. CBOSA – orzeczenia.nsa.gov.pl), który zapadł w analogicznej sprawie. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższe unormowanie nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotne oraz nieistotne. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Oceniając podniesione zarzuty kasacyjne, zgodzić się należało z Kolegium RIO, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dokonał błędnej wykładni przepisów u.s.g., uznając że zwołanie, otworzenie i przewodniczenie sesji rady gminy przez osobę, której w dniu 9 czerwca 2021 r. wygasł mandat radnego, nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością stwierdzenia, że kwestionowana uchwała została wydana z naruszeniem prawa. W tym zakresie WSA w Warszawie błędnie skupił się na charakterze podjętej uchwały oraz jej skutkach prawnych, a także kwestii kworum i zasadach głosowania nad podjętą uchwałą, a nie zasadach zwoływania i przewodniczenia sesji rady gminy. W rozpatrywanej sprawie Kolegium RIO zasadnie doszukało się naruszenia art. 20 ust. 1 u.s.g. W myśl tego przepisu rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 u.s.g. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. W sprawie bezspornym było to, że w dniu zwołania sesji Rady Gminy Bielsk – 4 października 2021 r. - osoba, która ją zwołała nie był już radnym, a zatem nie mogła pełnić funkcji przewodniczącego rady gminy. Nie była zatem osobą upoważnioną do zwołania sesji obrad tego organu, jej otworzenia ani przewodniczenia tejże sesji. Rada gminy nie kwestionowała powyższych okoliczności. Zwołanie sesji rady przez osobę nieuprawnioną spowodowało, że rada nie miała legitymacji do podjęcia na tej sesji prawnie wiążących uchwał. Nie powinno też budzić wątpliwości, że rada gminy może podejmować ważne prawnie rozstrzygnięcia należące do jej właściwości wyłącznie na sesji rady rozumianej jako wspólne posiedzenie radnych w miejscu i czasie określonym zasadniczo przez przewodniczącego rady, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 19 ust. 2 zd. 3 u.s.g., które nie zaistniały w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji, uchwała rady gminy podjęta na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną narusza art. 20 ust. 1 u.s.g. Na zwołanej niezgodnie z obowiązującym prawem sesji rady gminy nie sposób podejmować ważnych i wiążących rozstrzygnięć zastrzeżonych do kompetencji tego organu. Słusznie również Kolegium RIO podniosło, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że prowadzenie sesji rady i podpisanie kwestionowanej uchwały przez osobę nieuprawnioną stanowi naruszenie § 19 ust. 1 i § 32 ust. 7 Statutu gminy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym istotnym naruszeniem przepisów, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, jest pogwałcenie przepisów regulujących procedurę jej podjęcia, a więc m.in. niezgodne z prawem zwołanie sesji rady oraz prowadzenie obrad rady przez osobę nieuprawnioną. Wobec tego podjęcie uchwały na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA 1244/01, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1155/09, dostępne w CBOSA; dalej powoływane orzeczenia tamże). Zwołanie sesji rady gminy w trybie niezgodnym z przepisami u.s.g. prowadzi do uznania, że w ten sposób radni nie mogą w sposób wiążący podejmować rozstrzygnięć zastrzeżonych do kompetencji rady gminy. W odniesieniu do wskazywanej przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, że jakkolwiek w momencie zwołania sesji rady gminy obwieszczenie komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego nie było jeszcze opublikowane, a w konsekwencji rada nie posiadała informacji o tym fakcie, trzeba mieć na uwadze, że obwieszczenie takie ma charakter wyłącznie informacyjny. Wygaśnięcie mandatu radnego nastąpiło w niniejszej sprawie z mocy prawa, w dniu uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego w Płocku, sygn. II K 37/20, czyli z dniem 9 czerwca 2021 r. Fakt wygaśnięcia mandatu nie był uzależniony od opublikowania stosowanego obwieszczenia przez komisarza wyborczego. Także wskazywane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestie związane z kworum i jednomyślnością radnych w głosowaniu nad podjęciem kwestionowanej uchwały w sprawie zmiany uchwały budżetowej nie mogły wpłynąć na ocenę prawidłowości zwołania, otworzenia i przewodniczenia obradom przez osobę nieuprawnioną. Powyższe okoliczności mogłyby mieć ewentualny wpływ na ocenę istotności naruszenia prawa jedynie w sytuacji, gdyby osoba, której wygasł mandat radnego i która mimo to brała udział w głosowaniu była uprzednio (tj. przed wygaśnięciem mandatu) wyłącznie "szeregowym"/"zwyczajnym" radnym, a w konsekwencji - ocenę udziału osoby nieuprawnionej w przeprowadzonych głosowaniach. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca, ponieważ naruszenie prawa było związane przede wszystkim z nieprawidłowym zwołaniem, otworzeniem i przewodniczeniem obradom sesji rady gminy, a nie nieprawidłowym przeprowadzeniem głosowań nad uchwałą. Zaznaczyć należy, co słusznie podniosło Kolegium RIO, że w niniejszej sprawie z uwagi na upływ czasu oraz charakter podjętej uchwały nie będącej aktem prawa miejscowego sąd administracyjny mógł jedynie stwierdzić wydanie uchwały z naruszeniem prawa, które to orzeczenie wywołuje skutki na przyszłość - ex nunc. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Kwestionowana uchwała została podjęta w dniu 4 października 2021 r., a skoro nie jest aktem prawa miejscowego i upłynął rok od jej podjęcia, sąd administracyjny uprawniony jest, w sytuacji stwierdzenia istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, orzec jedynie o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. W konsekwencji więc, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, brak jest zagrożenia wywołania chaosu prawnego w gminie w wyniku prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Skutki wyroku orzekającego o niezgodności uchwały z prawem wywołują skutki jedynie na przyszłość - ex nunc, a skoro kwestionowana uchwała została już wyeliminowana z obrotu prawnego przez samą Radę Gminy (uchwałą z 14 grudnia 2021 r. uchylającą zaskarżoną uchwałę z 4 października 2021 r.) - brak jest podstaw prawnych do kwestionowania czynności prawnych podejmowanych przez Wójta Gminy Bielsk, w okresie od 4 października 2021 r. do 14 grudnia 2021 r. na podstawie kwestionowanej uchwały. Powyższe nie zwalniało jednak Sądu z obowiązku oceny legalności kwestionowanej uchwały. Mając powyższe na uwadze za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w pkt 1 - 4 a) ppkt pierwszy petitum skargi kasacyjnej. Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast zarzuty naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a., art. 138 w zw. z 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 184 zdanie drugie Konstytucji RP. Podkreślić należy, że art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. mają charakter ustrojowy, co oznacza, że sąd administracyjny może naruszyć te przepisy, gdy oceniając działalność administracji publicznej przyjmie inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli. W skardze kasacyjnej, poza twierdzeniami natury ogólnej, Kolegium RIO nie wskazało jakim oprócz legalności kryterium posłużył się Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej uchwały. O naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej (uchwały rady gminy), odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem. Skoro zatem WSA dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały, zaś oceniając skargę Kolegium RIO uznał ją za nieuzasadnioną w całości i ją oddalił, to nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. Nie może bowiem uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39), podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 P.p.s.a., a jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania Sądu pierwszej instancji są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania tego sądu. Uzasadnienie wyroku poddaje się również kontroli instancyjnej. Wskazać należy, że WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił przyczyny, dla których oddalił skargę, mimo stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z powyższą oceną nie przesądza jeszcze o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej sentencja zaskarżonego wyroku odpowiada treści art. 138 P.p.s.a. Nie można także zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, jakoby w kwestionowanym orzeczeniu zachodziła oczywista sprzeczność pomiędzy jego sentencją a uzasadnieniem. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy, to sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Z treści art. 147 § 1 P.p.s.a. nie wynika, jak oczekiwałoby tego Kolegium RIO, że w każdej sytuacji stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny ma obowiązek wydania wyroku stwierdzającego wydanie uchwały z naruszeniem prawa, a nie wyroku oddalającego skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. W orzecznictwie jednomyślnie przyjmuje się, że przepisy art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 147 § 1 P.p.s.a. (zob. m.in. wyroki NSA: z 21 października 2011 r., II OSK 1589/11; z dnia 26 października 2023 r., I OSK 2002/21), a zatem powinny mieć pierwszeństwo w stosowaniu. Oznacza to, że jedynie w sytuacji opisanej w art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., czyli stwierdzenia z jednej strony przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały (zaistnienia "istotnego naruszenia prawa") i z drugiej upływu terminu od podjęcia uchwały, co uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności - sąd administracyjny jest zobowiązany do orzeczenia o niezgodności uchwały z prawem. Przesłanką do stwierdzenia nieważności uchwały pozostaje "istotne" naruszenie prawa, a zatem bez tego ustalenia, nie ma podstaw do orzeczenia o niezgodności z prawem uchwały na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan faktyczny i prawny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. W świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny przyjąć należało, że uchwała Rady Gminy Bielsk z dnia 4 października 2021 r. w sposób istotny naruszała prawo, bowiem została podjęta na sesji rady gminy, którą zwołała, otworzyła i której przewodniczyła osoba nieuprawniona, z uwagi na wcześniejsze wygaśnięcie jej mandatu radnego. Z uwagi, że podjęta uchwała nie jest aktem prawa miejscowego oraz na upływ roku od dnia podjęcia ww. uchwały, na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. należało rzecz o jej wydaniu z naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, wobec czego, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g., uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, dalej zwanego rozporządzeniem) a także art. 193, art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz skarżącego kasacyjnie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie od Gminy Bielsk 840 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.