I GSK 1549/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1039/20 w sprawie ze skargi Powiatu K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu gminy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 1039/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. 2022 poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę Powiatu [...] (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej też: "SKO", "organ") z dnia 10 sierpnia 2020 r. nr SKO.SW/4101/79/2020 wydaną w przedmiocie określenia kwoty dotacji do zwrotu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wójt Gminy Czernichów decyzją z 17 marca 2020 r., Nr FB.3032.1.1.2020 określił Powiatowi [...] kwotę dotacji podlegającej do zwrotu do budżetu Gminy Czernichów w wysokości 5.791,45 zł jako części kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od 30 stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 10 sierpnia 2020 r. nr SKO.SW/4101/79/2020 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 252 ust. 1, ust. 5 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., powoływanej dalej jako u.f.p.) i wskazał, że Gmina Czernichów zawarła w dniu 7 maja 2018 r. z Powiatem [...] umowę Nr ORB.II.032.150.2018 na udzielenie Powiatowi [...], w 2018 r., pomocy finansowej w formie dotacji celowej, w wysokości 50.000,00 zł na realizację zadania pn. "Przebudowa odcinka drogi powiatowej nr [...] w miejscowości R.". W dniu 19 grudnia 2018 r. został sporządzony aneks nr 2 do ww. umowy, na podstawie którego Gmina Czernichów zobowiązała się do przekazania w 2018 r. dotacji w wysokości 13.222,50 zł oraz w 2019 r. dotacji w wysokości 44.167,00 zł. Łączna kwota dotacji dla Powiatu [...] na realizację tego zadania miała wynieść 57.389,50 zł, nie więcej jednak niż 50% prognozowanych kosztów realizacji zadania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Powiat [...]. W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę uznał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest rozliczenie dotacji wynikającej z umowy z dnia 7 maja 2018 r., jaką zawarła Gmina Czernichów z Powiatem [...] na współfinansowanie przebudowy odcinka drogi powiatowej nr [...] w miejscowości R. Strona skarżąca przedłożyła rozliczenie dotacji przekazanej przez Gminę Czernichów z 2019 r. na kwotę 39.667,50 zł. Do rozliczenia dotacji została przekazana kopia faktury VAT, nr 63/2019 z dnia 16 grudnia 2019 r. wystawionej przez B. s.c. R. .B. i A. B. w K. za wykonanie nakładki o długości 180 mb. o wartości 79.335,00 zł; kserokopia protokołu zdawczo-odbiorczego końcowego do etapu II z dnia 12 grudnia 2019 r.; potwierdzenie przelewu kwoty 67.752,09 zł na rzecz wykonawcy; potwierdzenie przelewu na kwotę 11.582,91 zł na rzecz Zarządu Dróg Powiatu [...] jako potrącona kara umowna z faktury nr 63/2019. Gmina Czernichów zakwestionowała powyższe rozliczenie, domagając się zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie 5.791.45 zł. Swoje stanowisko uzasadniła tym, że strona skarżąca zrealizowała cel, na który dotacja została udzielona, za mniejszą kwotę niż ustalono na podstawie umowy, ponieważ kwota zapłacona wykonawcy za realizację zadania została pomniejszona o naliczone kary umowne, które wynikały ze zwłoki w wykonaniu inwestycji. Skoro wartość wykonanych robot wyniosła 67.752,09 zł, z czego 50% stanowi kwotę 33.876,05 zł to do zwrotu podlega kwotą 5.791,45 zł, ponieważ Gmina Czernichów wpłaciła na rzecz strony skarżącej kwotę 39.667,50 zł. Powiat [...] w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 251 ust. 4 u.f.p., poprzez pominięcie, że jedną z dopuszczalnych na gruncie art. 251 ust. 4 u.f.p. form wykorzystania dotacji celowych jest potrącenie należności w postaci naliczonych kar umownych z należnościami z tytułu wynagrodzenia wykonawcy za wykonane roboty, pomimo że użycie w art. 251 ust. 4 u.f.p. zwrotu "w szczególności" oznacza, że zapłata (poniesienie) nie jest jedynym sposobem wykorzystania dotacji i że nie należy utożsamiać wydatkowania środków z wykorzystaniem dotacji, a w konsekwencji tego dotacje samorządowe nie muszą być wykorzystywane tylko przez zapłatę za zrealizowanie zadania; 2. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, tj. art. 483 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., zwanej dalej k.c.) - poprzez brak rozróżnienia dwóch stosunków prawnych występujących w przedmiotowej sytuacji, a mianowicie stosunku prawnego wynikającego z umowy dotacyjnej oraz stosunku prawnego wynikającego z umowy z wykonawcą, pomimo że kara umowna wynikająca z umowy z wykonawcą jest rodzajem sankcji cywilnoprawnej zastrzeżonej na wypadek powstania szkód wynikłych z niewykonania lub nienależytego wykonania umowy, ma ona funkcję odszkodowawczą i jej zapłata lub potrącenie nie wiąże się z uzyskaniem świadczenia ekwiwalentnego, a w konsekwencji tego nie stanowi ona elementu zapłaty, choć może ona być z należnością pieniężną powstałą z tytułu zapłaty wynagrodzenia potrącona; 3. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 powoływanej dalej jako k.p.a.) - poprzez błędne przyjęcie, w ślad za organami postępowania administracyjnego, że limitem dla partycypowania Gminy Czernichów w finansowaniu inwestycji jest poziom 50% wydatków poniesionych przez Skarżącego, pomimo, że zgodnie z umową z dnia 7 maja 2018 r. (ORB.II.032.150.2018), aneksem nr 1/2018 z dnia 26 czerwca 2018 r. oraz aneksem nr 2/2018 z dnia 19 grudnia 2018 r. Gmina Czernichów udzieliła Powiatowi [...] dotacji celowej w wysokości nie większej niż 50% prognozowanych kosztów realizacji zadania, co odnieść należy nie do rzeczywistych wydatków (wartości kwot w wykonywanych przelewach), a do kwoty wynagrodzenia wykonawcy wynikającej z umowy o realizację inwestycji, a w konsekwencji tego nadebranie dotacji powinno być oceniane w odniesieniu do wysokości wynagrodzenia wykonawcy przewidzianego w umowie i kwoty należnego wynagrodzenia wskazanego w fakturze VAT, dokumentującej należność wykonawcy z tytułu wykonania umowy. W konsekwencji tego błędnego przyjęcia Sąd przyjął, że sporna część dotacji podlega zwrotowi do budżetu Gminy Czernichów jako otrzymana z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona umowie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. gdyż przesądziło o oddaleniu skargi Powiatu [...]. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa procesowego oraz prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego łączą się one jednak na gruncie rozpatrywanej sprawy w sposób uzasadniający wspólną ich ocenę. W gruncie rzeczy bowiem zasadniczą kwestią wymagająca rozstrzygnięcia jest bowiem prawidłowość sposobu rozliczenia dotacji przekazanej w 2019 r. przez Gminę Czernichów na rzecz Powiatu [...] w związku z realizacją zadania polegającego na przebudowie odcinka drogi powiatowej nr [...] w miejscowości R. oraz w konsekwencji tego rozliczenia, żądanie przez Gminę Czernichów zwrotu od Powiatu [...] dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Tego podstawowego zagadnienia dotyczą zaś w istocie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane na obydwu podstawach kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji zajęły prawidłowe stanowisko w tej sprawie. Gmina Czernichów zawarła w dniu 7 maja 2018 r. umowę z Powiatem [...] na udzielenie mu pomocy finansowej w formie dotacji celowej. W umowie ustalono, że Gmina Czernichów sfinansuje ze środków własnych nie więcej niż 50 % wydatków poniesionych przez Powiat [...] na inwestycję. W dniu 9 listopada 2018 r. została przekazana pierwsza dotacja w wysokości 13.222,50 zł, a w dniu 20 grudnia 2019 r. przekazano kolejną transzę dotacji w wysokości 39.667,50 zł. Pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. Starosta [...] złożył rozlicznie dotacji przekazanej przez Gminę Czernichów w 2019 r. na realizację przebudowy odcinka drogi powiatowej nr [...] na kwotę 39.667,50 zł. Do rozliczenia dotacji zostały przekazane kserokopie takich dokumentów jak faktura VAT nr 63/2019 z dnia 16 grudnia 2019 r. opiewająca na wartość 79.335,00 zł, wystawiona przez B. s.c. R. B. i A. B. w K. za wykonanie nakładki o długości 180 mb; kserokopia protokołu zdawczo - odbiorczego końcowego do etapu II z dnia 12 grudnia 2019 r.; potwierdzenie przelewu kwoty 67.752,09 zł na rzecz wykonawcy oraz potwierdzenie przelewu na kwotę 11.582,91 zł na rzecz Zarządu Dróg Powiatu [...] jako potrącona kara umowna z faktury nr 63/2019. Z dokumentów dołączonych do rozliczenia dotacji wynika zatem w sposób nie budzący wątpliwości, że strona skarżąca przekazała na rzecz wykonawcy kwotę 67.752,09 zł (potwierdzenie przelewu). Kwota ta stanowiła rzeczywistą cenę za wykonane przez wykonawcę usługi i ona stanowi podstawę do wzajemnych rozliczeń pomiędzy skarżącym kasacyjnie Powiatem, a Gminą Czernichów. Wynika to wprost z protokołu zdawczo - odbiorczego końcowego dla etapu II z dnia 12 grudnia 2019 r., w pkt 3 protokołu stwierdzono bowiem, że uznaje się wartość wykonanych robót w kwocie: 79.335,00 zł, a w dalszej części protokołu (pkt 5) ustalono zaś, że wartość robót po pomniejszemu o karę umowną wynosi 67.752,09 zł (79.335,00 zł minus 11.582,91 zł). Połowę tej kwoty stanowi zatem wartość 33 876,05 zł, a Gmina Czernichów przekazała kwotę 39.667,50 zł. Kwota 5.791,45 zł stanowi zatem dotację pobraną w nadmiernej wysokości, ponieważ kwota dotacji w niniejszej sprawie została przekazana stronie skarżącej w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie dotowanego zadania. Wynika to z prostego rozliczenia kwoty przekazanej przez Gminę Czernichów Powiatowi [...] w 2019 r., tj. 39.667,50 oraz połowy kwoty jaką Powiat ten rzeczywiście zapłacił wykonawcy po odliczeniu kar umownych, a więc 33 876,05 zł. Różnica pomiędzy tym wartościami stanowi kwotę 5791,45 zł podlegającą zwrotowi na rzecz Gminy Czernichów w ramach dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Podkreślenia przy tym wymaga, że sposób rozliczenia udzielonej dotacji wynika z umowy zawartej między stronami w dniu 7 maja 2018 r., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się w zaskarżonym wyroku naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 251 ust. 4 u.f.p. i art. 483 § 1 k.c. Kwota kary umownej przekazana na rzecz Powiatu [...] przez wykonawcę została bowiem zgodnie z prawem uwzględniona w ogólnym rozrachunku kwoty zapłaconej za wykonane prace. Przyjęcie odmiennego założenia spowodowałoby stratę po stronie Gminy Czernichów przy rozliczeniu dotacji w sposób zgodny z umową zawartą między stronami. Okoliczność ta została prawidłowo skontrolowana i oceniana przez Sąd I instancji, co doprowadziło do oddalenia skargi. W związku z tym za chybiony należało uznać także zarzut naruszenia przepisów postępowania, a więc art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.