I GSK 1537/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 523/23 w zakresie odrzucenia skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego dotyczącego wykorzystania i rozliczenia dotacji postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji) postanowieniem z 21 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 523/23 odrzucił skargę C. Sp. z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca lub Spółka) na czynność Prezydenta Miasta Katowice (dalej: organ) z dnia [...] maja 2023 r., nr [...], w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego dotyczącego wykorzystania i rozliczenia dotacji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że wystąpienie pokontrolne nie podlega kontroli sądów administracyjnych, albowiem zawiera jedynie ustalenia dotyczące określonego stanu faktycznego oraz wnioski zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości, nie będąc rozstrzygnięciem nadzorczym, ani aktem władczej ingerencji w sferę działalności kontrolowanej jednostki. Organ w wystąpieniu pokontrolnym jedynie wskazał, bez nakazu zwrotu, kwotę dotacji która powinna być zwrócona. Zdaniem WSA zalecenia zawarte w wystąpieniu pokontrolnym nie mieszczą się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) rozstrzygnięciach, gdyż nie dotyczą bezpośrednio uprawnień ani obowiązków strony wynikających z przepisu prawa. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Spółka, zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wystąpienie pokontrolne z przeprowadzonej kontroli w zakresie pobrania dotacji oświatowych nakazujące skarżącej dokonanie określonych działań, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego i w konsekwencji odrzucenie skargi C. Sp. z o.o. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podczas, gdy na gruncie przedmiotowej sprawy taki przypadek nie zachodził. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Spółka w skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji niezasadne uznanie, że zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie nakłada na podmiot kontrolowany żadnych obowiązków, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie jest trafne. Zaskarżone w tej prawie wystąpienie pokontrolne Prezydenta Miasta Katowice z [...] maja 2023 r. zostało wydane na podstawie § 13 ust. 13 uchwały Rady Miasta Katowice nr XL/867/21 z 28 października 2021 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych z budżetu miasta Katowice niepublicznym oraz publicznym szkołom i innym placówkom oświatowym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne, oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2021 r. poz. 6946; dalej: uchwała RM). Zgodnie z § 13 ust. 13 uchwały RM wystąpienie pokontrolne zawiera opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości wraz z określeniem sposobu ich usunięcia. W przypadku nieprawidłowości mających wpływ na wysokość przyznanej lub wykorzystanej dotacji, organ dotujący wzywa w wystąpieniu pokontrolnym do zwrotu całości lub części przekazanej dotacji. Zaskarżone w rozpoznawanej sprawie wystąpienie pokontrolne nie zawierało władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. W części końcowej wskazanego wystąpienia są zawarte zalecenia dotyczące stwierdzonych uchybień. Organ przedstawiając nieprawidłowości jednocześnie wniósł o zwrot kwot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podane elementy wystąpienia pokontrolnego świadczą o tym, że organ ograniczył się wyłącznie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych nieprawidłowości. Organ określił wprawdzie wysokość kwot, które winny podlegać zwrotowi, lecz nie nakazał skarżącej zwrotu środków, wnosząc jedynie o jego dobrowolne dokonanie. Wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II GSK 3807/16; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że wydanie zaleceń pokontrolnych nie oznacza, że zalecenia pokontrolne stanowią akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Strona nie zgadzając się z zaleceniem zwrotu dotacji może doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o zwrocie dotacji, którą może zakwestionować w toku instancji administracyjnej. Dopiero zatem od decyzji wydanej po przeprowadzeniu tego postępowania stronie będzie przysługiwała (po wyczerpaniu środków zaskarżenia) skarga do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Nie dotyczy ono bowiem obowiązków strony skarżącej wynikających z przepisów prawa. Nie można go zatem zakwalifikować jako aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, sformułowanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazać należy, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).