I GSK 1534/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 167/21 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 sierpnia 2020 r. nr SKO.FD/41.4/93/2020/9060 w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu gminy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 167/21 oddalił skargę B. K. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: organ lub SKO) z dnia 20 sierpnia 2020 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu gminy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: 1. Naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji błędne zastosowanie i uznanie, że irracjonalnym jest przyjęcie, iż wykorzystanie dotacji na wynagrodzenie dyrektora przedszkola w wysokości [1] zł stanowiło celowe i oszczędne wydatkowanie środków publicznych, a w konsekwencji nie można uznać wydatków poniesionych na wynagrodzenia dyrektora przedszkola jako poniesionych zgodnie z zasadami określonymi w tym przepisie, podczas gdy prawidłowa i dokładna analiza zgromadzonego materiału dowodowego w powiązaniu z literalnym brzmieniem ust. 1 lit. a) naruszonego przepisu, z którego wynika, że wydatki publiczne winny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, ale z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, prowadzi do wniosku przeciwnego; przedszkole prowadzone przez skarżącą utrzymujące się wyłącznie z dotacji, której wartość w przeliczeniu na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola równa wartości wydatkowej na utrzymanie przedszkola gminnego, cieszy się doskonałymi referencjami i prowadzone jest na bardzo wysokim poziomie znaczenie przekraczającym poziom oferowany przez przedszkola gminne, co pozwala wysnuć wniosek, że środki wydatkowane przez skarżącą są spożytkowywane w sposób nie tylko celowy, ale i gwarantujący największą efektywność; b) art. 80 ust. 3d pkt 1 lit. a) ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w okresie przekazania dotacji w zw. z art. 252 ust. 1 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne przyjęcie, iż mimo że ustawa o systemie oświaty pozwala na pokrycie z dotacji wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, jeżeli pełni funkcje dyrektora, a ustawa w brzemieniu obowiązującym w 2016 r. nie przewidywała ograniczeń wysokości tego wynagrodzenia, to dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy prawidłowa wykładania przywołanych wyżej przepisów powoduje, iż wobec braku ograniczenia wysokości możliwego do wypłaty wynagrodzenia nie sposób mówić, iż przeznaczenie nawet znacznej części dotacji na wynagrodzenie oznacza wykorzystanie dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem, co powodować by miało obowiązek zwrotu dotacji. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wyniku, tj.: a) art. 62 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a to zaniechanie przez przewodniczącego zarządzenia uzupełnienia materiału dowodowego pozwalającego na uznanie czy decyzja będąca przedmiotem skargi została wydana zgodnie z prawem; b) art. 91 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a to uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącej osobiście co do zebranych dowodów i materiałów oraz niewydanie stosownego zarządzenia o stawiennictwie strony skarżącej, co umożliwiłoby dokładniejsze wyjaśnienie sprawy; c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a to nieuwzględnienie skargi oraz wydanie orzeczenia oddalającego skargę w całości w przypadku, w którym w dacie wypłaty dotacji na rzecz skarżącej nie obowiązywały przepisy określające wysokość możliwego do wypłaty wynagrodzenia dyrektorowi przedszkola oraz w sytuacji, w której organ niezgodnie z prawem, dokonał ustaleń faktycznych w zakresie "odpowiedniego wynagrodzenia" dyrektora przedszkola, podczas gdy przepisy nie dawały podstawy do ustalenia takiego wynagrodzenia tamtym czasie; d) art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nakazujące dopuścić jako dowód wszystko co mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, co spowodowało, że Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na niepełnym materiale dowodowym oraz błędnej subsumpcji przepisów warunkujących uwzględnienie skargi; e) art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, bez wcześniejszego wypytania skarżącej na okoliczność co do wysokości kosztów funkcjonowania placówki prowadzonej przez skarżącą oraz wydatkowania środków z dotacji; f) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z nieprawidłowego ustalenia, że organ podjął wszystkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron, podczas gdy organ nie podjął takich czynności tj. nie gromadził materiału dowodowego oraz nie wypytał skarżącej na okoliczności wzbudzające wątpliwości; g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo tego że postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało przez organy administracyjne w sposób wadliwy; h) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe skontrolowanie postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organami administracji, pominięcie względnie błędne odczytanie części dowodów i w efekcie poczynienie błędnego ustalenia, iż obowiązki skarżącej jako dyrektora placówki przedszkolnej są porównywalne z obowiązkami dyrektorów przedszkoli gminnych oraz, iż zasady kształtowania wynagrodzenia skarżącej są bezzasadne. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W każdym przypadku wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., choć ich konstrukcja nie w pełni odpowiadała wymaganiom wynikającym z przepisów art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzają zasadniczo do wykazania, że okoliczności faktyczne nie zostały prawidłowo ustalone i nie zgromadzono dostatecznego materiału dowodowego, w tym zaniechano przeprowadzenia pewnych dowodów. Natomiast zarzuty materialnoprawne zmierzały do wykazania, że bezpodstawnie stwierdzono wobec skarżącej wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji oświatowej pobranej w formie wynagrodzenia dla osoby prowadzącej przedszkole pełniącej funkcję dyrektora, w odniesieniu do kwoty przekraczającej 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego. Do sformułowania skutecznego zrzutu proceduralnego nie wystarczy powołać się na przepisy prawa o takim charakterze. Jak bowiem wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy także wykazać - co jest elementem konstrukcyjnym zarzutu kasacyjnego - jaki wpływ zarzucane uchybienie mogło mieć na wynik sprawy, które musi dać się zakwalifikować jako istotny, przemawiający za tym, że rozstrzygnięcie wyroku powinno być inne. Przy czym, zarzucanych uchybień powinien dopuścić się Sąd I instancji, ponieważ w myśl art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zarzuty te powinny zatem przede wszystkim dotyczyć sposobu procedowania Sądu I instancji, w tym sposobu wywiązania się z obowiązku kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a nie organu administracji publicznej. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który wymaga przedstawienia czytelnie sformułowanych wypowiedzi odpowiadających wymaganiom prawnym, ponieważ jego skuteczność uzależnione zostało przez ustawodawcę od treści, w tym prawidłowości sformułowanych zarzutów opartych na trafnych, odpowiednio zidentyfikowanych, podstawach kasacyjnych oraz ich należytym uzasadnieniu. Z obowiązków tych autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się prawidłowo, ponieważ niektóre z zarzutów proceduralnych powyższych wymagań nie spełniły. W skardze kasacyjnej nie wykazano celu i potrzeby zastosowania przez Sąd I instancji dyspozytywnego przepisu art. 91 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście albo przez pełnomocnika. Decyzja w tym zakresie należy wyłącznie do sądu. Strona postępowania sądowego mogła dobrowolnie stawić się na rozprawie, o której została zawiadomiona, w celu osobistego zaprezentowania swojego stanowiska w sprawie (por. art. 106 § 2 i art. 108 p.p.s.a.). Nieobecność na rozprawie prawidłowo zawiadomionej strony oznacza, że domyślnie zrzekła się udziału w niej i zgodziła się na rozpoznanie sprawy pod jej nieobecność. Jak wynika z art. 107 p.p.s.a., nieobecność strony prawidłowo zawiadomionej nie wstrzymuje rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Niemniej jednak na rozprawie przed WSA w Gliwicach stawił się pełnomocnik skarżącej, który podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z powyższym, nie mógł stwierdzić przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, w tym tego, aby skarżąca została w postępowaniu przed Sądem I instancji pozbawiona możności obrony swych praw (zob. art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie wykazano także wpływu naruszenia przez organ, a nie Sąd I instancji, art. 10 § 1 k.p.a. na wynik sprawy administracyjnej, aby zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie wykazano również okoliczności, które mogłyby świadczyć o naruszeniu art. 75 § 1 k.p.a., ani tego na czym polegała wadliwość postępowania wyjaśniającego, która doprowadziła do uchybienia dyspozycji przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a których to naruszeń Sąd I instancji miał nie dostrzec. Wskazania wymaga, że zarzucając naruszenie przez sąd administracyjny wymienionych przepisów autor skargi kasacyjnej powinien mieć na uwadze, iż sąd administracyjny nie prowadzi autonomicznego (własnego) postępowania dowodowego w celu zgromadzenia lub uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, tj. akt, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Obowiązkiem sądu administracyjnego była ocena, czy organy wywiązały się prawidłowo z obowiązków proceduralnych i zgromadziły materiał dowody, który był wystarczający do ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i rozstrzygnięcia sprawy, a ustaleń faktycznych dokonały po rozpatrzeniu wszystkich zgromadzonych dowodów (por. wyrok NSA o sygn. akt III OSK 2515/24; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, pozostałe powoływane orzeczenia tamże). W skardze kasacyjnej nie wykazano, aby Sąd I instancji nie dysponował kompletnymi aktami administracyjnymi, a pomimo tego wydał wyrok, co jednak wymagałoby sformułowania zarzutu kasacyjnego opartego na innej podstawie prawnej aniżeli naruszeniu art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., które w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie miały zastosowania. Sąd administracyjny obowiązany był jedynie ocenić, czy w toku postępowania zapewniono należytą realizację powołanych przepisów k.p.a. Skarżąca kasacyjnie podnosiła również, że Sąd I instancji nie dokonał analizy zakresu działalności przedszkola, które prowadziła, obowiązków jakie na niej ciążyły w związku z pełnioną funkcją prowadzącego przedszkole, poprzestając na uznaniu ustaleń organów za prawidłowe. Zdaniem skarżącej "To na Sądzie spoczywał obowiązek szczegółowego zbadania tych obowiązków." (s. 10 skargi kasacyjnej). Stanowisko skarżącej nie uwzględnia jednak kontrolnej funkcji sądu administracyjnego, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W obowiązującym modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej obowiązek ustalenia stanu faktycznego spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie administracyjne w sprawie, a nie na sądzie administracyjnym, jak zdaje się mylnie zakładać autor skargi kasacyjnej. Sąd administracyjny ma zadanie ocenić, czy ustalenia te są prawidłowe, odpowiadają zasadzie prawdy obiektywnej i czy oparto je na dostatecznym materiale dowodowym. W żadnym razie sąd administracyjny nie mógł przeprowadzić dowodu z przesłuchania skarżącej. W art. 106 § 3 p.p.s.a. ustawodawca dopuścił tylko możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, a poza tym postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym obejmuje tylko fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.). W pozostałym zakresie sąd analizuje dokumenty zgromadzone w aktach sprawy administracyjnej. Niewątpliwie obowiązkiem organu administracji publicznej jest prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych, do których zastosowanie znajdą określone regulacje materialnoprawne. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może bowiem prowadzić do wydania decyzji niezgodnej z prawem. Niezbędne do tego jest zgromadzenie odpowiedniego materiału dowodowego, który należy poddać wszechstronnej ocenie. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, które powinny znaleźć zastosowanie w danej sprawie, ponieważ to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Strona postępowania administracyjnego nie jest jednak zwolniona z obowiązku współdziałania z organem prowadzącym postępowanie, a zobowiązują ją do tego, poza zwykłą dbałością o własne interesy, przepisy art. 7 i art. 78 § 1 k.p.a. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Dlatego jeżeli strona jest w posiadaniu dowodu, którego przedmiotem może być okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, powinna go przedstawić organowi administracji publicznej przed wydaniem decyzji, a nie biernie oczekiwać na zakończenie postępowania i ograniczać się wyłącznie do polemiki z działaniami organu. Wszak to skarżąca decydowała o sposobie wydatkowania środków z dotacji, a więc powinna dysponować niezbędną dokumentacją potwierdzającą zasadność i celowość danych wydatków. Zauważyć również należy, że w toku postępowania administracyjnego nie ma konieczności przesłuchania strony, ponieważ w myśl art. 86 k.p.a. dowód taki można przeprowadzić, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Strona może natomiast w toku postępowania składać organowi wyjaśnienia i przedkładać inne dowody, ale jej aktywność procesowa nie powinna ograniczać się wyłącznie do roli recenzenta podjętych przez organ działań. Skarżąca miała możliwość wniesienia uwag i zastrzeżeń przede wszystkim do przedstawionego jej sprawozdania (protokołu) z kontroli. Organ I instancji zwrócił się do skarżącej (rozpoznając sprawę ponownie, w wyniku uchylenia decyzji przez SKO) o wyjaśnienia dotyczące wysokości wynagrodzenia dyrektora przedszkola oraz przedstawienie zakresu wykonywanych zadań, a skarżąca w piśmie datowanym na [...] stycznia 2020 r. wskazała jakie zadania wykonywała. Zostały one porównane przez organ I instancji z zadaniami dyrektora przedszkola gminnego. W tym zakresie wskazano, że zakres działania oraz obowiązków skarżącej jako dyrektora przedszkola jest podobny do zakresu i obowiązków dyrektorów placówek gminnych oraz nie wykracza poza zadania tych ostatnich (v. s. 8-11 decyzji organu I instancji). Organ II instancji także dokonał analizy i ustosunkowania się do przedłożonej przez stronę dokumentacji, co znalazło stosowne odzwierciedlenie w zaskarżonej do WSA decyzji (v. s. 5-6 jej uzasadnienia) oraz było to przedmiotem oceny Sądu I instancji (v. s. 15 uzasadnienia zaskarżonego kasacyjnie wyroku). Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby doszło do uchybienia w toku postępowania administracyjnego dyspozycji art. 80 k.p.a., którego Sąd I instancji miał nie dostrzec. Ocena dowodów to proces myślowy, który powinien być oparty o zasady logicznego rozumowania. Nie wskazano jednak, które z zebranych dowodów zostały ocenione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, w tym w jakim zakresie wyrażone oceny były nielogiczne i nierzeczowe. O naruszeniu tego unormowania nie świadczy subiektywna i jedynie polemiczna ocena skarżącej kasacyjnie, że "twierdzenia, jakoby kompetencje dyrektorów innych placówek i skarżącej były jednakowe są gołosłowne i nie są poprzedzone szczegółową analizą faktycznie wykonywanych obowiązków (...)" (s. 10 skargi kasacyjnej). Nie wykazano także w skardze kasacyjnej, w jaki sposób, ze skutkiem dla wyniku sprawy, miało dojść do naruszenia przez Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach art. 62 p.p.s.a., w szczególności których dowodów, z którymi miały do czynienia organy i na podstawie których poczyniły ustalenia faktyczne w sprawie, nie przekazano do sądu wraz ze skargą w trybie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Zarzut ten wydaje się całkowicie pomijać dyspozycje przepisów art. 133 § 1 i art. 54 § 2 p.p.s.a. Niemożliwe okazało się rozpoznanie zarzutu procesowego sformułowanego w pkt 2 c) petitum skargi kasacyjnej zarzutu "utrzymania wyrokiem w mocy decyzji wydanej bez podstawy prawnej, co stanowi rażące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a.". Skarżąca wydaje się nie dostrzegać powołanych w decyzjach przepisów, które stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięć administracyjnych, zaś sformułowane żądanie "uchylenia decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów prawa" (o czym mowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej in fine) ignoruje dyspozycję art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jako bezzasadny uznano sformułowany w podstawach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. (w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części) poprzez jego niezastosowanie, skoro rozstrzygnięcie wyroku odpowiada dyspozycji tego przepisu. Z kolei zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., określającego zasadę praworządności (organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa), który w swej treści odnosi się do braku podstawy prawnej określającej wysokość wynagrodzenia dyrektora przedszkola, skoro nie został połączony z odpowiednimi przepisami k.p.a. odnoszącymi się do materii nieważności decyzji administracyjnej, powinien być rozpoznany jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Regulacja ta ma bowiem charakter ustrojowy, a jej źródło stanowi art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa). Niemniej, takie przekwalifikowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w graniach wytycznych zawartych w uchwale o sygn. I OPS 10/09, uniemożliwiła jego konstrukcja i brak stosownego uzasadnienia. Podstawa materialnoprawna zaskarżonej decyzji wynikała z powołanych w decyzjach przepisów ustawy o finansach publicznych i ustawy o systemie oświaty, a faktyczny spór między stronami dotyczył sposobu wykładni przepisów i ich prawidłowego zastosowania, a nie braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Oba wymienione przepisy (art. 151 p.p.s.a. i art. 6 k.p.a.) nie były natomiast odpowiednie do podważenia ustaleń faktycznych, także w kwestii "odpowiedniego wynagrodzenia". Powodem uznania przez organy, że pobrane z dotacji oświatowej środki w celu sfinansowania wynagrodzenia skarżącej, nie były przepisy limitujące wysokość wynagrodzenia, ale to, że pobrane w określonej kwocie środki nie stanowiły wynagrodzenia za pracę. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że autor skargi kasacyjnej nie zdołał zakwestionować ocenionych przez Sąd I instancji jako prawidłowe ustaleń faktycznych organów. Z tych zaś wynikało, że w okresie, którego dotyczy skarga kasacyjna, Skarżąca pobrała na rok 2017 dotację oświatową w łącznej wysokości [2] zł na działalność prowadzonego przez siebie przedszkola publicznego, w którym pełniła funkcję dyrektora. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że z pobranej dotacji sfinansowała pobierane przez siebie wynagrodzenie, łącznie w roku 2017 w wysokości [3] zł. Organy uznały, że wynagrodzenie za pełnioną funkcję dyrektora przedszkola można było sfinansować z dotacji oświatowej, stosownie do art. 80 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o., ale pobraną należność oceniono jako rażąco wysoką, niespełniającą kryteriów do uznania jej za wynagrodzenie w rozumieniu tego przepisu. Przeznaczenie dotacji oświatowej w tak znacznej kwocie na wynagrodzenie dyrektora przedszkola uznano za sprzeczne z celem dotacji. Przyjęto, że wynagrodzenie to nie powinno znacząco odbiegać do wynagrodzenia dyrektorów przedszkoli prowadzonych przez gminę, które w 2017 r. w największej gminnej placówce wynosiło maksymalnie [4] zł. Ostatecznie kwotę wynagrodzenia, jaką uznano za możliwą do sfinansowania z otrzymanej przez skarżącą dotacji oświatowej, przyjęto w wysokości [5] zł miesięcznie i [6] zł w skali roku. Była to wartość odpowiadająca 2,5 krotności średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, ponieważ takie ograniczenie wprowadzono do ustawy o systemie oświaty od 2018 r. Różnicę w wysokości [7] zł uznano za dotację wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem. Zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczyły regulacji dwóch aktów prawnych: art. 44 ust. 3 pkt 1 i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. oraz art. 80 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o., tyle że nie powiązano ich z jakimkolwiek przepisem regulującym postępowanie przed sądem administracyjnym. Powołane przepisy kolejno stanowiły: - art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p.: wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; - art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.: dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2; - art. 80 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o.: dotacje, o których mowa w ust. 2, 2b, 2c i 3-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego. W okolicznościach sprawy najistotniejszą kwestią pozostawało wyjaśnienie co mieściło się w pojęciu wynagrodzenia, o którym mowa w art. 80 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o. Nie było bowiem między stronami sporu co do tego, że samo wynagrodzenie dyrektora przedszkola mogło być sfinansowane z dotacji oświatowej, a formalne ograniczenie jego wysokości pojawiło się w ustawie dopiero od 1 stycznia 2018 r. Skarżąca upatrywała wadliwości wyroku i decyzji w tym, że Sąd uznał za zgodne z prawem rozstrzygnięcie organów ograniczające wartość możliwego do sfinansowania z dotacji oświatowej pobranego przez nią wynagrodzenia, choć w 2017 ograniczenie takie nie obowiązywało, przez co pobranych środków nie można było zakwalifikować jako wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Uważała, że ustawa o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w 2017 r. nie określała żadnego takiego ograniczenia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanego naruszenia powołanego przepisu (błędu subsumpcji), a w konsekwencji nie naruszono także art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. oraz art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii nie zostało wprawdzie szczegółowo umotywowane, ale w świetle art. 184 p.p.s.a. i braku zarzutu kasacyjnego opartego na art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można było uznać, także w zakresie podniesionym w skardze kasacyjnej podważającej celowość odwołania się do wysokości wynagrodzenia Prezydenta RP, że okoliczność ta miała istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca nadmiernie starała się przekierować uwagę na ograniczenie wysokości wynagrodzenia, jakie mogło być sfinansowane z dotacji oświatowej. Zabieg ten pomijał podstawową kwestię, która była szczegółowo analizowana przez organy. Zasadnicze znaczenie miało bowiem pojęcie "wynagrodzenia", którym ustawodawca posłużył się w art. 80 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o. oraz charakter udzielonej dotacji. Sąd I instancji te zagadnienia ocenił prawidłowo. Trafnie wskazano, że dotacja oświatowa ma charakter podmiotowo-celowy, ponieważ określone podmioty otrzymują ją na sfinansowanie realizacji określonych zadań (por. wyroki NSA o sygn. I GSK 1385/21, I GSK 1071/21, I GSK 371/18). Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że mogła być ona przeznaczona na realizację zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności przedszkola. Wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, pełniącej funkcję dyrektora szkoły, wymieniono jako jeden z licznych wydatków, ale nie można mu było przypisać charakteru priorytetowego i dominującego. Dotacja związana jest bowiem z uczniem i ma służyć przede wszystkim celom kształcenia i opieki. Ponieważ dotacja ta pochodzi ze środków publicznych nie mogła być wydatkowana dowolnie. Z uwagi na dyspozycję art. 4 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (przepisy ustawy stosuje się do innych podmiotów w zakresie, w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami) należało przy wydatkowaniu tych środków uwzględnić wymagania wynikające z art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. Wydatki powinny być zatem dokonywane w sposób celowy i oszczędny. Powinny być także powiązane z działalnością przedszkola i realizacją zadań organu prowadzącego. Skarżąca w każdym razie powinna zadbać o właściwe udokumentowanie wszelkich zdarzeń, które miały wpływ na wysokość przyznanego sobie i sfinansowanego z dotacji oświatowej wynagrodzenia. Obowiązki takie wynikały tak z przepisów ustawy o systemie oświaty, jak i o finansach publicznych. Dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji organizacyjnej, przebiegu nauczania i finansowej przedszkola (por. wyrok NSA o sygn. I GSK 1385/21). Podkreślić należy, że organy nie zakwestionowały wynagrodzenia skarżącej jako takiego, ale uczyniły to z uwagi na to, że zostało ono w takiej wysokości sfinansowane z dotacji oświatowej. Skarżąca nie wykazała zaś w toku postępowania, że odpowiadało ono wymiarowi realizowanych przez nią, jako dyrektora przedszkola, zadań, których zakres miałby się istotnie różnić się od obowiązków dyrektorów przedszkoli gminnych. Ponieważ okoliczności tych nie wykazała, to nie było podstawy do uznania, że mogło ono być w takiej kwocie (wielokrotnie przekraczającej wynagrodzenie dyrektora przedszkola gminnego) w całości sfinansowane z dotacji oświatowej, w sposób całkowicie dowolny i bez jakiegokolwiek ograniczenia. Łączna wartość pobrana pod tym tytułem świadczenia bardziej odpowiadała bowiem zyskowi z prowadzonej działalności, aniżeli należności za wykonaną pracę, przy czym prowadzenie takiej placówki oświatowej nie stanowi działalności gospodarczej. Celem regulacji art. 80 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o. było przeciwdziałanie nadużyciom polegającym na wydatkowaniu dotacji oświatowej na cele gospodarcze osoby prowadzącej i czerpaniu zysków z działalności oświatowej sprzecznej z ogólnymi zasadami ustawy o systemie oświaty. Dlatego prawidłowo przyjęto, że z dotacji oświatowej sfinansować można było (także w roku 2017) tylko wynagrodzenie za pracę faktycznie wykonaną przez osobę prowadzącą przedszkole, pełniącą funkcję dyrektora, odpowiadające rodzajowi świadczonej pracy, wymaganym kwalifikacjom oraz zakresowi realizowanych zadań, czyli ilości i jakości świadczonej pracy na stanowisku dyrektora przedszkola. W takich okolicznościach, w granicach uprawnień kontrolnych określonych w art. 80 ust. 3e u.s.o., organy obowiązane były określić w jakiej kwocie pobrane przez skarżącą świadczenie ocenić należało za wynagrodzenie, które można było uznać jako należne i możliwe do sfinansowania z dotacji oświatowej, a w jakiej (pozostałej) części należało je zakwalifikować jako dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. W tym zakresie nie sformułowano w skardze kasacyjnej skutecznych zarzutów proceduralnych poza ograniczeniem się do eksponowania tezy o braku podstawy prawnej do ograniczenia wysokości wynagrodzenia. Podstawy takie były jednak wyrażone w przepisach art. 80 ust. 3d pkt 1 lit. a) i art. 80 ust. 3e u.s.o. i wymagały skoncentrowania interpretacji na pojęciu wykorzystania dotacji oświatowej na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, przy uwzględnieniu nie tylko kryteriów wykładni językowej, ale także celowościowej i funkcjonalnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko Sądu I instancji akceptujące ustalenia organu w tym zakresie i przyjmujące, że wynagrodzenie skarżącej nie powinno znacząco odbiegać od wysokości wynagrodzeń dyrektorów samorządowych przedszkoli, nie naruszało żadnych z powołanych w zarzutach kasacyjnych przepisów. Co więcej, ostatecznie przyjęto - z korzyścią dla skarżącej -możliwość sfinansowania z dotacji oświatowej pobranego przez nią wynagrodzenia w jeszcze większej kwocie, aniżeli maksymalne wynagrodzenie dyrektora przedszkola gminnego. Przyjęto je bowiem w wysokości [5] zł miesięcznie i [6] zł w skali roku, co z kolei - skoro nie stwierdzono naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji - objęte było ochroną prawną wynikającą z art. 134 § 2 p.p.s.a. przewidującą, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Zważywszy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 80 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o., w konsekwencji nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Prawidłowo uznano, że należność przekraczająca kwotę [6] zł stanowiła w rozumieniu tego przepisu dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i podlega ona obowiązkowi zwrotu do budżetu gminy wraz z odsetkami. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.