I GSK 1519/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 126/21 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia 3 grudnia 2020 r. nr OR12-2020-192 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 126/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R. K. (dalej: skarżący, wnioskodawca, strona) na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z 3 grudnia 2020 r. w przedmiocie płatności obszarowych. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z 28 kwietnia 2021 r., w której zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając mu: A. naruszenie przepisów postępowania które to uchybienia mogły mieć (i w ocenie skarżącego miały) istotny wpływ na wynik sprawy a konkretnie: 1. art. 233 § 1, art. 244, art. 245 ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.) w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez niedokonanie jasnej wykładni materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, przede wszystkim w zakresie zdolności S. O. do składania skutecznych oświadczeń, zarówno w dacie składania konkurencyjnego wobec R. K. wniosku o przyznanie płatności obszarowych, jak i w toku skarżonego postępowania administracyjnego. Powyższe dotyczy zarówno dowodów z dokumentów urzędowych (kopie z akt Prokuratury i akt sądowych, jak i opinii sądowopsychiatrycznej, jak i dowodów z dokumentu prywatnego, tj. oświadczenia S. O. o wyrażeniu zgody na ubieganie się o płatności obszarowe przez R. K.); 2. art. 233 i art. 244 i art. 259 pkt 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). w związku z art. 79 i art. 82 ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego (dalej: k.p.a.) w związku z art. 27 ust. 1 Ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 182 z późn. zm.) poprzez uznanie za zgodne z prawem prowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem strony niezdolnej do komunikowania swoich spostrzeżeń. Niezdolność do komunikowania przez S. O. swoich spostrzeżeń została stwierdzona w drodze opinii sądowo- psychiatrycznej, która została złożona do akt sprawy; 3. art. 144 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 w związku także z art. 244 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez brak umotywowanej oceny okoliczności z których w ocenie Sądu I instancji, który w tym zakresie podzielił ustalenia organu, posiadaczami spornego gruntu byli zarówno R. K., jak i S. O. Podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że grunt w dobrej kulturze rolnej utrzymywał wyłącznie R. K.; 4. art. 233 § 1 w związku z art. 244 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez nienależytą ocenę zgromadzonego w aktach sprawy dokumentu tj. oświadczenia S. O. o wyrażeniu zgody na ubieganie się o przyznanie płatności obszarowych przez R. K., która to zgoda spełnia wymagania wynikające z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 182 z późn. zm.); 5. art. 233 § 1 w związku z art. 244 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez nienależytą ocenę braku przeprowadzenia przez kluczowego dowodu w sprawie tj. dowodu z bazy Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt, który to dowód pozwoliłby na prawidłową ocenę zeznań świadków, tj. G. Z. i M. W.; 6. art. 10 i 90 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym pomimo braku do tego podstaw faktycznych i prawnych; 7. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzzs4 ust. 3 Ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.) poprzez brak zawieszenia postępowania pomimo wniosku strony z uwagi na istotne wątpliwości co do poczytalności S. O. oraz toczące się postępowanie w sprawie jego ubezwłasnowolnienia z uwagi na okoliczności istniejące również w dacie składania przez S. O. wniosku o przyznanie płatności ONW. Kasator wskazał, że wyżej wymienione uchybienia w sposób doniosły wpłynęły na zaskarżone orzeczenie. W wyniku zarzucanych uchybień Sąd oparł się na nieprawidłowych ustaleniach faktycznych oraz w sposób niepełny lub błędny ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. B. W konsekwencji naruszeń przepisów postępowania Sąd I instancji niewłaściwie zastosował prawo materialne i niewłaściwie ocenił ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie wnioskującemu płatności obszarowych. A konkretnie: 1. art. 26 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 627), [dalej: Ustawa EFRROW] w związku z § 1 i § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 415 z późn. zm.). [dalej: Rozporządzenie PRŚ] poprzez odmowę przyznania stronie płatności pomimo spełniania przez stronę wszelkich wymaganych prawem warunków do ich otrzymania 2. art. 2 ust. 1 pkt 23 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, str. 48 z późn. zm.). W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i - wobec dostatecznego wyjaśnienia sprawy - uchylenie decyzji Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia 3 grudnia 2020 r. nr OR12-2020-192, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z art. 205 p.p.s.a. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć trzeba, że zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. Przypomnienie powyższych zasad było niezbędne ze względu na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w niniejszej sprawie. W petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie tylko nie odniesiono się do poszczególnych zarzutów ale także nie wykazano wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).Samo stwierdzenie, że "uchybienia mogły mieć (i w ocenie skarżącego miały) istotny wpływ na wynik sprawy" nie jest wystarczające, aby przyjąć, że strona wykazała wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, że nie dokonano jasnej wykładni materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie jest zrozumiały. Nie wyjaśnia tego odwołanie się do kilku konkretnych dokumentów urzędowych oraz nieoznaczonego konkretnie dokumentu prywatnego w postaci oświadczenia S. O. o wyrażeniu zgody na ubieganie się o płatności obszarowe przez skarżącego (takich oświadczeń było kilka, co wynika z akt sprawy) - patrz zarzuty opisane w punktach A.1; A2: A4 petitum wniesionej skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawia natomiast stan sprawy ustalony z punktu widzenia strony a nie ustalony przez organ i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji. Tymczasem, w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo). W zakresie naruszeń opisanych w punktach A 3, A6 i A.7 petitum należy wskazać, że powołane są tam przepisy, które nie istnieją, co dotyczy przepisu art. 15 zzzs(4) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. oraz art. 144 § 4 p.p.s.a. Nawet, jeżeli uznać, że skarżący popełnił oczywisty błąd pisarski i w zarzucie A3 chodzi stronie w istocie o przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. to i tak podniesiony zarzut nie może zostać uwzględniony ponieważ tym zarzutem skarżący kasacyjnie usiłuje podważyć poczynione ustalenia faktyczne. Tymczasem na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną (por. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2243/11). Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia, jak z obowiązku ustalenia stanu faktycznego wywiązał się organ administracji. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Najogólniej rzecz ujmując, podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09), w szczególności za pomocą tej podstawy nie można kwestionować przyjętej przez sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Na tle tej sprawy zasadniczą kwestią, której zdaje się nie dostrzegać w pełni wnoszący skargę kasacyjną, że zarówno organ , jak i Sąd pierwszej instancji a także obecnie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 153 p.p.s.a. są związane wyrokiem WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2019 r. wydanym w sprawie sygn. akt III SA/Gl 196/19, co słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego aktualnie wyroku. Stwierdzenie, że skarżący kasacyjnie nie w pełni dostrzega tę kwestię ma swoje oparcie w tym, że co prawda w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej jej autor podaje, że organ nie wykonał wskazań zawartych w przywołanym wyroku, czego – zdaniem strony - nie uwzględnił Sąd pierwszej instancji wydając wyrok oddalający skargę. Jednakże zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 153 p.p.s.a. w niniejszej skardze nie postawiono. Niezastosowanie się natomiast przez organ administracji publicznej do oceny prawnej wyrażonej w takim orzeczeniu, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia wydanej przez ten organ decyzji. Nie postawienie zatem omawianego zarzutu kasacyjnego powoduje, że ta kwestia pozostaje poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu a stwierdzenie Sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, że organ nie naruszył art. 153 p.p.s.a. należy uznać za nie podważone. Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia prawa procesowego sformułowany w punkcie A.7 petitum niniejszej skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzuca WSA naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak zawieszenia postępowania sądowego pomimo wniosku strony. Podkreślić należy, że wniosek w tym zakresie skarżący złożył pismem z dnia 26 kwietnia 2021r. WSA postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2021r. wniosek powyższy oddalił. Orzeczenie to jest prawomocne. W efekcie, wobec braku podważenia stanu faktycznego ustalonego przez organ i zaakceptowanego, jako prawidłowy przez Sąd pierwszej instancji za nietrafne należy uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w punktach B.1 i B2 petitum niniejszej skargi kasacyjnej. Jak wynika z ugruntowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska, nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to bowiem z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (np. wyroki NSA z 5 września 2014 r., sygn. I OSK 1119/13; z 15 czerwca 2021 r., sygn. III OSK 181/21 – oba dostępne w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.