I GSK 1515/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "Związku O." w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1940/18 w sprawie ze skargi "Związku O." w P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 września 2018 r. nr 3/WD/DEKiD/2018 w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "Związku O." w P. na rzecz Ministra Obrony Narodowej kwotę 1.800,- (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2019 r., o sygn. akt V SA/Wa 1940/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę "Związku O." w P. (dalej jako: "Związek", "Strona" lub "Skarżący kasacyjnie") na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 września 2018 r., nr 3/WD/DEKiD/2018, w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest istnienie podstaw do zwrotu dotacji z budżetu państwa przez Stronę, która kwestionuje ustalony w sprawie stan faktyczny i wykładnię art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm. - dalej w skrócie: "u.f.p."). 2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Strona, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła opisany na wstępie wyrok w całości, zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a.") poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo, że organ: - nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, - nie wykazał, że wydatki nie zostały poniesione przez Stronę, - przerzucił ciężar dowodu na Stronę; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo niezastosowania się przez organ do oceny prawnej (m.in. obowiązek uwzględnienia art. 65 § 2 Kodeksu cywilnego co do wkładu 2 osób wolontariuszy) oraz wskazań co do dalszego postępowania (m.in. nie wykazanie, że wydatki nie zostały poniesione) zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017 r.; 3) art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 152 ust. 3 u.p.f. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że same braki formalne w dokumentacji mogą być podstawą do zwrotu dotacji, podczas gdy przepis wymaga, aby dotacja była pobrana w nadmiernej wysokości lub wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem, a w konsekwencji doszło do stosownego uszczuplenia środków publicznych. Wobec podniesionych zarzutów Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz Strony kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. 2.2. Minister w odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Strony wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. 2.3. W rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie wzięli udziału pełnomocnicy stron postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 3. Skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., przedstawiając jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta ma charakter szczególny, gdyż wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Sądem odwoławczym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny sprowadził swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09). Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało i wykazanie, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 176 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 P.p.s.a., przy czym co istotne, jej autor wskazał na uchybienie treści art. 153 P.p.s.a., który legł u podstaw zaskarżonego wyroku. 3.1. Przepis art. 153 P.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. Kluczowym jest, że sprawa w przedmiocie określenia wysokości dotacji przypadająca do zwrotu przez Związek do budżetu państwa, w kwocie 11 522,81 zł, była już przedmiotem kontroli sądowej przez WSA w Warszawie, który rozpatrując skargę Związku, w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., o sygn. akt V SA/Wa 1698/16, uchylił decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 13 kwietnia 2016 r. Wobec powyższego, jak trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę w dniu 1 kwietnia 2019 r., w pierwszej kolejności zobowiązany był sprawdzić, czy organ ponownie orzekający w sprawie wykonał wskazania zawarte w powyższym wyroku WSA w Warszawie. W orzeczeniu tym bowiem stwierdzono naruszenie przez organ art. 139 K.p.a. oraz brak, w uchylonej wówczas decyzji, kompletnych ustaleń faktycznych i oceny zgromadzonych w postępowaniu dowodów. Zdaniem orzekającego wówczas Sądu organ nie wykazał, że kwestionowane wydatki z wkładu własnego Związku nie zostały poniesione, a organ oparł się wyłącznie na formalnej ocenie przedstawionych dokumentów według kryteriów ustawy o rachunkowości, jak również nie wyjaśnił charakteru wkładu w realizację zadania dwóch wolontariuszy, tj. czy miał on charakter osobowy, czy też finansowy. Powyższe orzeczenie WSA w Warszawie, o sygn. akt V SA/Wa 1698/16, stało się prawomocne, a w konsekwencji rolą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy było uzupełnienie postępowania administracyjnego we wskazanym przez ten Sąd zakresie. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powyższym wyroku wiązały zatem organ odwoławczy, Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie, jak i obecnie Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy wspomnianego art. 153 P.p.s.a. Powyższa regulacja ma zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Stosownie także do treści art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten ma zastosowanie do orzeczeń WSA, a także do orzeczeń NSA, na mocy art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Jak wspomniano w niniejszej sprawie fundamentalne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia, ma funkcja przepisu art. 153 P.p.s.a. Przez ocenę prawną, o której stanowi ten przepis należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie oraz w określonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, który stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. wyznaczają jej akta. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, czy zmiany istotnych okoliczności faktycznych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Moc wiążąca orzeczenia oznacza, że trzeba przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Dokonując kontroli zaskarżonej obecnie decyzji Ministra z dnia 26 września 2018 r., Sąd pierwszej instancji uznał, że wszystkie zalecenia zawarte w poprzednim wyroku WSA w Warszawie zostały wykonane. Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podziela, uznając je za nie podważone w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze, wynikającą z art. 153 P.p.s.a., zasadę związania prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie wydanym w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że jedynym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia i oceny w obecnie zaskarżonym wyroku było wyjaśnienie podstaw odmowy uznania wykazanych przez Związek w sprawozdaniu środków własnych w wysokości 11 114 zł. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej organ jednoznacznie wykazał, co zasadnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że Związek mimo zobowiązania do przekazania na realizację zadania wskazanych kwot (środków finansowych własnych – 2.917,50 zł, środków finansowych z innych źródeł – 10 000 zł), nie wywiązał się z tego zobowiązania. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Skarżący kasacyjnie, pomimo opisania w sprawozdaniu, nie przeznaczył zadeklarowanych w umowie środków na wkład własny w postaci: dwóch wolontariuszy (w wysokości ich wynagrodzenia 2 x po 2.352 zł), przejazdów komunikacją miejską, składnia wiązanek, opłaty parkingowej, omówienia organizacji rajdu, czynności administracyjnych oraz biletów wstępu do: muzeum, jaskini i muzeum na Majdanku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie w sprawie uznano, że powyższe wydatki nie zostały jednoznacznie wykazane dokumentami źródłowymi (fakturami, paragonami, czy biletami), a jedyne ujęte bezpodstawnie w sprawozdaniu. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej nie chodzi tu o dokumenty w znaczeniu księgowym, ale o obiektywne potwierdzenie przez usługodawcę nabycia przez Związek usług lub towarów o określonej wartości. Natomiast odnośnie wolontariuszy ostatecznie ustalono, że ów wydatek, w ogóle nie miał miejsca, co więcej taki wkład osobowy nie był przewidziany w umowie o dotację. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 P.p.s.a. uznać należy za bezzasadny. 2. Analiza zaskarżonego orzeczenia nie potwierdza także skuteczności zarzutu uchybienia przepisom proceduralnym, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący kasacyjnie polemizując ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i zarzucając dowolną jego ocenę, nie opisał ani jaki dowód pominięto, ani nie wykazał istotnych sprzeczności w stanie faktycznym sprawy. Wbrew stanowisku zawartemu w powyższym zarzucie zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać, że aktywny udział w postępowaniu w sprawie zwrotu dotacji jest w interesie strony, która o taką dotację występuje. Tymczasem z akt sprawy wynika, że mimo czterokrotnego wzywania Strony o wykazanie poniesienia spornych wydatków dokumentami innymi niż wewnętrzne, Związek nie nadesłał żadnych dowodów źródłowych. Wobec biernej postawy Strony zebrany dotychczas materiał dowodowy zasadnie uznano za wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia, a Związek nie przedstawił jakichkolwiek dowodów podważających skutecznie ustalony stan faktyczny. Podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji i Ministra co do zupełności postępowania dowodowego należy podkreślić, że organ administracji publicznej nie ma nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów, które będą miały na celu potwierdzenie wątpliwych czy gołosłownych twierdzeń podnoszonych przez Stronę w toku postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. Wprawdzie ustawodawca nałożył na organ obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, ale to nie oznacza, że Strona jest zwolniona z obowiązku przyczyniania się do wyjaśnienia tychże okoliczności. Z ugruntowanego orzecznictwa wynika, że organ ma wprawdzie obowiązek poszukiwania dowodów, jednak nie jest on nieograniczony w swoim zakresie. Z przepisu art. 77 § 1 K.p.a. nie wynika, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Wbrew oczekiwaniom autora skargi kasacyjnej organ nie ma zatem obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z cytowanego powyżej przepisu nie daje się wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia, albo są one niewiarygodne. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2023 r., o sygn. akt II GSK 954/19). Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji zauważył, że ciężar dowodzenia okoliczności związanych z udokumentowaniem wydatków i wkładem własnym spoczywał na Stronie, a nie na organie, jak podnosi autor skargi kasacyjnej. Ustalenia poczynione przez Ministra, a zaakceptowane przez WSA w Warszawie, były spójne i logicznie oraz wynikały ze zgromadzonych dowodów, dlatego nie mogły zostać skutecznie podważone. Wobec powyższego twierdzenia podniesione w ramach pierwszego zarzutu procesowego skargi kasacyjnej należy uznać za pozbawione podstaw. 3.3. Stosownie do art. 169 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Minister jako podstawę prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przyjął przepis art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Z kolei z przepisu art. 169 ust. 2 u.f.p. wprost wynika, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Do takiego poglądu przekonuje użyte w tym przepisie dwukrotnie słowo "wyższej" – "wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie", a także "wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania". Zwrotowi podlega zatem, w oparciu o tę regulację prawną, jedynie nadwyżka dotacji, która przekracza kwotę dotacji wynikającą z przepisów, z treści umowy, a także przekraczająca kwotę niezbędną na dofinansowanie lub sfinansowanie dotowanego zadania. W art. 152 u.f.p. ustawodawca przewidział obowiązki ewidencyjne podmiotów dotowanych oraz rozliczenie i zwrot dotacji. W ust. 3 tego przepisu wskazano, że w przypadku stwierdzenia na podstawie rozliczenia, o którym mowa w ust. 2, że dotacja wykorzystana została w części lub całości niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrana w nadmiernej wysokości, dysponent części budżetowej lub dysponent środków, o których mowa w art. 127 ust. 2, określa, w drodze decyzji, wysokość kwoty podlegającej zwrotowi do budżetu państwa. Autor skargi kasacyjnej zarzucając błędną wykładnię art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 152 ust. 3 u.p.f., nie wskazał, jak jego zdaniem przepisy te winny być interpretowane. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie nie chodzi jedynie o "same braki formalne w dokumentacji". Kluczowym jest, że wydatki (ujęte w umowie jako wkład własny) nie zostały w sposób wiarygodny i niesporny wykazane przez Stronę dokumentami źródłowymi (fakturami, paragonami, czy biletami), a jedyne ujawnione bezpodstawnie w sprawozdaniu, co stanowiło podstawę do uznania rozliczenia dotacji za nierzetelną. Powyższych ustaleń Skarżący kasacyjnie nie zdołał podważyć żadnym kontrdowodem. Strona nie zakwestionowała zatem skutecznie materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji. Co do uszczuplenia środków publicznych wystarczające jest, że miało ono charakter potencjalny. Sąd pierwszej instancji słusznie zatem zwrócił uwagę, że Skarżący kasacyjnie, mimo obowiązku nie przedstawił żadnych obiektywnych dowodów (faktur, rachunków, umów, czy dowodów zapłaty) potwierdzających poniesienie spornych wydatków. Wobec nie wykazania w obiektywny sposób poniesienia wydatków kwalifikowanych zasadnie przyjęto, że sporne wydatki nie zostały poniesione. W tym stanie rzeczy zaistniały podstawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości. Reasumując Naczelny Sad Administracyjny uznał twierdzenia podniesione w ramach zarzutów procesowych skargi kasacyjnej za gołosłowne i stanowiące jedynie polemikę z niepodważonym stanem faktycznym oraz jego oceną, zasadnie zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji przepisy prawa materialnego u.f.p. nie mogły zostać w niniejszej sprawie naruszone poprzez ich błędną wykładnię, co czyniło powyższe zarzuty nieskutecznymi. 3.4. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Związku jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 209 i art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). M. Bejgerowska B. Sobocha-Holc J. Wegner