I GSK 1503/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 września 2023 r. sygn. akt I SA/Bk 105/23 w sprawie ze skargi J. H. na czynność Prezydenta Miasta Białegostoku w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 8 września 2023 r., sygn. akt I SA/Bk 105/23 po rozpoznaniu skargi J. H. na czynność Prezydenta Miasta Białegostoku w przedmiocie wypłaty dotacji oświatowej w zaniżonej wysokości za okres od września 2021 r. do stycznia 2023 r., oddalił skargę. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ewentualnie, w przypadku uznania przez Sąd, iż istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. w każdym przypadku wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżącej według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegającą na obstawaniu przez Sąd I instancji, że, z jednej strony, nie jest on władny do badania spełnienia warunków z art. 17 ust. 1 u.f.z.o., zaś z drugiej, dokonywaniu samodzielnych ustaleń faktycznych i przyjęciu, że przedszkole Skarżącej nie spełnia warunków do przyznania jej dotacji w wysokości równej 100%, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się pełna dokumentacja, w tym pozytywna ocena Komisji Konkursowej kwalifikująca przedszkole skarżącej jako placówkę spełniającą wymagania formalne i merytoryczne do przyznania jej pełnej kwoty dotacji, co winno doprowadzić Sąd I instancji do uznania, iż placówce Skarżącej należy się dotacja w wysokości 100%, a tym samym do uwzględnienia skargi na podstawie art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a.; - art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie zakresem orzekania okoliczności, iż przedszkole skarżącej stanowi istotne uzupełnienie sektora oświaty Miasta Białystok, a dzieci uczęszczające do niego dotychczas korzystali z pełnego dofinansowania miejsc w placówce, co powoduje, iż zaniżenie kwoty dotacji do 75% na każdego ucznia stanowi naruszenie zasad sprawiedliwości i równości, w tym również względem dzieci zapisanych do tej placówki, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, iż wcześniej Miasto Białystok uznawało spełnienie przez placówkę Skarżącej ustawowych warunków do przyznania jej pełnej kwoty dotacji, a wypłata wyższej dotacji również w obecnej sytuacji nie stanowiłaby istotnych skutków finansowych dla miejskiego budżetu. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 17 ust. 1 w zw. z art. 22 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t. j. Dz. U. z 2023 poz. 1400 ze zm., dalej: "u.f.z.o.") poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż spełnieniem warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.f.z.o., a konkretnie zastrzeżenia dotyczącego art. 22 u.f.z.o. jest zawarcie umowy na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego, podczas gdy, samo zawarcie umowy dotacyjnej pozostaje kwestią wtórną do spełnienia przez daną placówkę wymogów ustawowych i nie stanowi warunku przyznania wyższej kwoty dotacji, należy bowiem do sfery cywilnoprawnej, a nie poprzedzającego go etapu, który ma charakter administracyjnoprawny; - art. 250 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: "u.f.p.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że zawarcie umowy dotacyjnej determinuje spełnienie warunków do przyznania dotacji w wysokości 100% podstawowej kwoty dotacji, podczas gdy przedmiotem regulacji art. 250 u.f.p. jest określenie sposobu udzielania dotacji celowej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz wskazanie organu posiadającego kompetencje do udzielenia takiej dotacji, a nie wymogów jakie należy spełnić w celu otrzymania pełnej kwoty dotacji, które zostały enumeratywnie wymienione przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 i art. 22 u.f.z.o., a do których nie zalicza się zawarcia umowy dotacyjnej z art. 250 u.f.p. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie w całości ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw do jej wniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powszechnie przyjmowane jest, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Za pozbawiony uzasadnionych podstaw należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w ustawie. Zawiera bowiem: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia i co istotne, wyrok poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis zaś art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje dwa zagadnienia. Według zdania pierwszego tego przepisu sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Według zdania drugiego, wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżącemu kasacyjnie chodzi o naruszenie art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09). Żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie nie zaistniała. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego ani zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, o ile sąd nie wykroczył poza akta sprawy, czego w rozpoznawanej sprawie nie można Sądowi I instancji zarzucić. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepisy art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Sąd I instancji nie naruszył też art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie zakresem orzekania okoliczności, iż przedszkole Skarżącej stanowi istotne uzupełnienie sektora oświaty Miasta Białystok, a dzieci uczęszczające do niego dotychczas korzystali z pełnego dofinansowania miejsc w placówce. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04). Przyjmuje się, że zarzut skargi kasacyjnej oparty na tym przepisie jest skuteczny, gdy sąd pierwszej instancji powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12). Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji ocenił w całości sprawę i potwierdził stanowisko organu administracji publicznej. Wskazać przy tym należy, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by skarżąca kasacyjnie zarzucała Sądowi I instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy. W istocie, z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem zajętym przez Sąd I instancji, co jednak nie oznacza, nawet gdyby uzasadnienie zarzutu było słuszne co do meritum, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Natomiast zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. został postawiony w całkowitym oderwaniu od treści tego przepisu, bądź na skutek zupełnego jej niezrozumienia. Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowania prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przywołany przepis uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą, ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, oczywiście sprawy administracyjnej. Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu. W tej sprawie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona czynność Prezydenta Miasta Białegostoku odpowiada prawu, a tym samym przyjął, poprzez oddalenie skargi, że również zgodna z prawem jest decyzja organu I instancji. Nie było zatem jakichkolwiek podstaw do skorzystania z uprawnień zawartych w art. 135 p.p.s.a., a przepis ten nie służy celom, jakich w nim upatruje strona skarżąca (zob. wyrok NSA z 7 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 693/22). Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 w zw. z art. 22 u.f.z.o. poprzez błędną wykładnię należy zauważyć, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 u.f.z.o., niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym otrzymuje na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, jeżeli to przedszkole spełnia następujące warunki: 1) określone w art. 13 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, z tym że czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe, nie może być krótszy niż czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony przez radę gminy dla przedszkoli prowadzonych przez gminę, 2) pobiera opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego nie wyższe niż opłaty ustalone przez radę gminy na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 1, 3) prowadzi dokumentację przebiegu nauczania, wychowania i opieki ustaloną dla publicznych przedszkoli, 4) liczba uczniów w oddziale przedszkolnym nie jest wyższa niż liczba uczniów w oddziale publicznego przedszkola określona w przepisach wydanych na podstawie art. 111 ustawy - Prawo oświatowe, 5) zapewnia uczniom pomoc psychologiczno-pedagogiczną zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo oświatowe, 6) stosuje zasady przyjmowania do publicznych przedszkoli określone w rozdziale 6 ustawy - Prawo oświatowen - z zastrzeżeniem art. 22. Stosownie do treści art. 22 ust. 1 u.f.z.o., dotację, o której mowa w art. 17 ust. 1, art. 19 ust. 1 lub art. 21 ust. 1, przyznaje się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert ogłaszanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Biorąc pod uwagę treść powyższych przepisów prawa należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż w rozpatrywanej sprawie dopiero rozstrzygnięcie otwartego konkursu w drodze zarządzenia i zawarcie umowy z wytypowanymi oferentami pozwala mówić o przyznaniu dotacji w rozumieniu art. 22 ust. 1 u.f.z.o. Bezsporne jest, iż oferta skarżącej nie została uwzględniona w zarządzeniu Prezydenta Miasta Białegostoku Nr 84/21 z 2 lutego 2021 r., w sprawie ogłoszenia wyników otwartego konkursu ofert. Faktem jest, że na skutek skargi złożonej przez skarżącą na wskazane zarządzenie Prezydenta Miasta Białegostoku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawomocnym wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Bk 67/22 stwierdził, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że istotną wadą kontrolowanego zarządzenia był brak uzasadnienia. Sąd podkreślił, że nie kwestionuje tego, iż złożenie oferty w konkursie na realizację zadania publicznego i pozytywna ocena dokonana przez Komisję Konkursową nie gwarantuje zamieszczenia w wykazie oferentów wyłonionych w konkursie, którym zostanie zlecona zadanie publiczne, i z którymi zostanie zawarta umowa "dotacyjna". Stwierdził, że w tym zakresie Prezydentowi przysługuje swego rodzaju uznanie administracyjne. WSA wskazał na zapisy Regulaminu otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego z zakresu wychowania przedszkolnego oraz określenia kryteriów wyboru najkorzystniejszych ofert, gdzie wskazano, że Prezydent dokonuje w drodze zarządzenia ostatecznego wyboru najkorzystniejszych ofert (§ 10 załącznika do uchwały Uchwała Nr XXXII/479/20 Rady Miasta Białystok z dnia 23 listopada 2020 r.). Z powodu braku uzasadnienia, zarządzenie zostało ocenione jako arbitralne i przekraczające granice uznania administracyjnego. Sąd zaznaczył, że stwierdzenie nieważności aktu było niemożliwe z uwagi na upływ jednego roku od jego wydania. W sytuacji, gdy skarżąca, pomimo uzyskania pozytywnych ocen Komisji Konkursowej, nie została wytypowana przez Prezydenta i nie została z nią zawarta umowa, brak jest podstawy prawnej do tego, by przyznać jej na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli. Zarzut naruszenia art. 250 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że zawarcie umowy dotacyjnej determinuje spełnienie warunków do przyznania dotacji w wysokości 100% podstawowej kwoty dotacji jest również niezasadny. Skoro bowiem przedszkole skarżącej nie spełnia warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.f.z.o., to nie ma podstaw prawnych do przyznania skarżącej dotacji w wysokości równej 100% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Jak już powyżej wskazano, brak umowy dotacyjnej stanowi przeszkodę do wypłaty skarżącej dotacji ponad poziom 75 %, przewidziany w art. 17 ust. 3 u.f.z.o. W myśl art. 17 ust. 3 u.f.z.o. niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego i oczekiwanego skutku przez skarżącą. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.