I GSK 15/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Kolanowska Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 383/25 w sprawie ze skargi A. we W. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 3 grudnia 2024 r. nr DRP.WPAIV.411.1590.2024.5.BR; PFRON: 02V3141J9 w przedmiocie ustalenia wysokości dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz A. we W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 10 czerwca 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 383/25 – w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. we W. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: organ lub Prezes PFRON) z 3 grudnia 2024 r., w przedmiocie ustalenia wysokości dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych – uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz skarżącej 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes PFRON, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 26b ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 100 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji) poprzez uznanie, że zatrudnienie pracownika niepełnosprawnego A. W. wbrew temu co ustalił w sposób słuszny organ spowodowało u pracodawcy wzrost netto zatrudnienia ogółem w stosunku miesięcznym; 2) art. 2a ust. 1 w związku z art. 1 oraz art. 48a 2 ustawy o rehabilitacji poprzez całkowicie błędne przyjęcie, że pracodawca w dacie podpisania umowy o pracę nie musi dysponować orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność zatrudnianej osoby aby pracownik ten mógł być wliczony do stanu zatrudnienia jako osoba niepełnosprawna, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisu wskazuje na coś wręcz przeciwnego czyli na konieczność dysponowania takim orzeczeniem, a samo oświadczenie pracownika o spełnianiu przez tę osobę wymogów, o których mowa w art. l ustawy o rehabilitacji i art. 2 pkt 3 lit. a) Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. nie jest wystarczające aby można było przyjąć, że zawarcie umów o pracę z pracownikiem nastąpiło w warunkach spełnienia efektu zachęty; 3) poprzez pomięcie przepisów art. 6 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. w zw. z motywem 18 i 54 tegoż rozporządzenia oraz zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym państwa członkowskiego, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie; II. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez pomięcie przepisów art. 6 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu (Dz.U.UE.L 2014.187.1 ze zm.; zwanego rozporządzeniem nr 651/2014), w zw. z pominięciem dyrektyw interpretacyjnych z motywu 18 i motywu 54 rozporządzenia nr 651/2014 oraz w zw. z pominięciem zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu sprawy, poprzez nieustalenie charakteru pomocy na dofinansowanie wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, przez nie uwzględnienie treści art. 2a w zw. z art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 6 i art. 33 ust. 1 rozporządzenie nr 651/2014 i przyjęcie, że zatrudnienie i zawarcie umów o pracę z A. W. przez pracodawcę nastąpiło w warunkach spełnienia efektu zachęty; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, tj. braku uzasadnienia prawnego w zakresie wskazania podstawy prawnej i wyjaśnienia toku rozumowania Sądu, które pozwoliłoby zrozumieć adresatom, dlaczego Sąd uznał, że Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest zobowiązany do potwierdzenia istnienia dokumentu poświadczającego niepełnosprawność pracownika a nie do tego, że taki dokument został zgodnie z przepisami – załączony; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego uznania, że w postępowaniu prowadzonym w celu ustalenia należnego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Organ nie zebrał wszystkich niezbędnych dowodów i nie dokonał na ich podstawie samodzielnego ustalenia czy pracownik niepełnosprawny, o którego chodzi w tej sprawie posiada orzeczenie o niepełnosprawności skutkujące przyjęciem dopuszczalności efektu zachęty, 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i niespójne - wewnętrznie sprzeczne, bez wskazania zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienia przyjętego przez Sąd sposobu ich wykładni i zastosowania uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez wskazanie na braki w postępowaniu dowodowym polegające na przyjęciu za podstawę w rozpoznaniu sprawy przez organ wyłącznie dokumentu poświadczającego niepełnosprawność pracownika - bez wyjaśnienia podstaw takiego wnioskowania i bez wskazania na treści jakich przepisów oparł się Sąd. W związku z powyższymi zarzutami organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, względnie o jego uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. i rozpoznanie skargi. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak jej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca spółka nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Jak wynika z treści z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku ogranicza się zatem do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sama okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa PFRON w przedmiocie ustalenia wysokości dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego stwierdził, że decyzja ta jest niezgodna z prawem. W ocenie NSA w sporze tym rację należy przyznać skarżącej spółce. Wskazać należy, że celem pomocy publicznej w formie subsydiów płacowych jest zachęcenie pracodawców do zwiększenia poziomu zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych, co wynika w pkt 54 preambuły do rozporządzenia 651/2014, w myśl którego: pewne kategorie pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji lub niepełnosprawnych wciąż mają trudności z wejściem na rynek pracy i pozostaniu na nim. W związku z tym organy publiczne mogą stosować środki mające na celu zachęcenie przedsiębiorstw do zwiększenia poziomów zatrudnienia tych kategorii pracowników, zwłaszcza osób młodych. Jako, że koszty zatrudnienia stanowią część zwykłych kosztów operacyjnych przedsiębiorstwa, pomoc na zatrudnienie pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji lub pracowników z niepełnosprawnościami powinna mieć pozytywny wpływ na poziomy zatrudnienia wspomnianych kategorii pracowników i nie powinna zaledwie umożliwiać przedsiębiorstwom ograniczenie kosztów, które musiałyby ponieść w przypadku nieotrzymania pomocy. Polski ustawodawca kwestię pomocy w formie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego uregulował w art. 26a - 26c ustawy o rehabilitacji. Ustawodawca przyjął, że uprawnionym do miesięcznego dofinansowania jest każdy pracodawca, który spełnia przewidziane w ustawie warunki. Ubiegając się o dofinansowanie pracodawca powinien wykazać efekt zachęty metodą ilościową przez ustalenie wzrostu netto stanu zatrudnienia ogółem w miesiącu podjęcia zatrudnienia przez pracownika, na którego pracodawca zamierza pobierać wsparcie, w stosunku do przeciętnego zatrudnienia ogółem w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc podjęcia zatrudnienia przez tę osobę lub metodą jakościową wykazując, że pracownik podjął pracę na etacie zwolnionym w warunkach określonych w art. 26b ust. 4 i ust. 5 ustawy o rehabilitacji, w miesiącu rozpoczęcia pracy przez osobę z niepełnosprawnością. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że [...] r., czyli w dniu zawarcia umowy o pracę z A. W. skarżąca spółka miała świadomość, że zatrudniana jest osobą z niepełnosprawnością i jako taka została przyjęta do pracy. O zatrudnieniu nowego pracownika o orzeczonej niepełnosprawności można bowiem mówić, gdy obie strony umowy mają świadomość o istnieniu niepełnosprawności pracownika, a powiązane jest to z koniecznością okazania orzeczenia, a następnie złożenie go do akt osobowych. Pani A. W. posiadała orzeczenie o niepełnosprawności z [...] r. Spór w sprawie koncentruje się więc wokół tego, czy zatrudnienie pracownika z niepełnosprawnością nastąpiło w ramach efektu zachęty. Skarżąca miała bowiem wiedzę o niepełnoprawności A. W. jednak pracodawca nie dysponował kopią orzeczenia o jej niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że prawo wliczenia pracownika do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych na potrzeby dofinansowania uzależnione jest od posiadania oraz od przedstawienia pracodawcy ważnego orzeczenia wydanego przez zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności. Nie oznacza to jednak, że pracodawca zatrudniający osobę z niepełnosprawnością nie posiadając kopii orzeczenia w momencie nawiązania stosunku pracy, nie działa w efekcie zachęty. Pracodawca w chwili zatrudniania A. W., nie miał bowiem wątpliwości, że zatrudnia osobę z niepełnosprawnością stwierdzoną od [...] r. To nie fakt posiadania przy sobie dokumentu decyduje o formalnym uznaniu danej osoby za niepełnosprawną. Decyduje o tym wydanie odpowiedniego orzeczenia i zostało ono wydane znacznie wcześniej. W rozpatrywanej sprawie prawidłowość oświadczenia i jego posiadanie przez A. W. zostało zweryfikowanie poprzez okazanie osobie upoważnionej ze strony skarżącej spółki. Skarżąca posiadała wiedzę o niepełnosprawności zatrudnianego pracownika. O ile w ramach efektu zachęty chodzi o to, by pracodawca zatrudnił pracownika właśnie z uwagi na wiedzę o jego niepełnosprawności istniejącą w dacie zatrudnienia to potwierdzenie rzeczywistej niepełnosprawności pracownika nie mieści się w omawianym pojęciu, ponieważ jeśli okazałoby się, że zatrudniony w ten sposób pracownik nie był osobą z niepełnosprawnością i nie legitymował się stosownym orzeczeniem w tym zakresie wystawionym co najmniej w dacie jego zatrudnienia, to dofinansowanie nie będzie możliwe, ale zupełnie z innej przyczyny, z uwagi na zatrudnienie pracownika, który nie był osobą z niepełnosprawnością. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty naruszenie prawa materialnego w postaci art. 26b ust.4 pkt 4, art. 2a, 2a ust. 1 w związku z art. 1 oraz art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji, art. 6.1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 w związku z pkt 18 i 54 preambuły tego rozporządzenia oraz przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215).