I GSK 1495/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Bk 164/21 w sprawie ze skargi S. O. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 5 lutego 2021 r. nr 9010-00000002606/21 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białystoku wyrokiem z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 164/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę S. O. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 5 lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 31 lipca 2013 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na działkę nr A położoną na terenie powiatu s., gm. N., obręb A. (dalej: działka nr A) oraz na działkę B położoną na terenie powiatu s., gm. N., obręb S. (dalej: działka nr B). We wniosku zobowiązał się do prowadzenia uprawy leśnej przez okres 15 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności. Postanowieniami z dnia 24 września 2013 r. i z dnia 1 października 2013 r. Kierownik BP ARiMR w Białymstoku stwierdził spełnienie warunków do przyznania pomocy na zalesianie w odniesieniu do obu tych działek. Skarżący w grudniu 2013 r. złożył oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Za 2013 r. skarżący otrzymał płatności z tytułu wsparcia na zalesianie płatnego jednorazowo po wykonaniu zalesienia, premii pielęgnacyjnej płatnej corocznie przez okres 5 lat, premii zalesieniowej płatnej corocznie przez okres 15 lat do obydwu działek. W 2014 r. skarżący nie złożył wniosków o pomoc. W 2015 r. i w 2016 r. skarżący uzyskał płatności zalesieniowe (premia pielęgnacyjna i zalesieniowa). Następnie złożył wnioski kontynuacyjne na rok 2017. W dniu 19 lutego 2018 r. Biuro Powiatowe Agencji weszło w posiadanie aktu notarialnego z dnia 12 maja 2015 r. Rep. A nr 966/2015, na mocy którego skarżący sprzedał działkę nr A synowi - S. O. zaś działkę nr B - żonie M. O.. Decyzjami z dnia 21 marca 2019 r., Kierownik BP ARiMR w Białymstoku odmówił skarżącemu wypłaty pomocy na zalesianie na 2017 rok w ramach działania Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne objętego PROW 2007-2013 do działek nr A i B – z uwagi na to, że na dzień złożenia wniosku nie był on właścicielem zalesionego gruntu. Obie te decyzje stały się ostateczne. Skarżący złożył ponadto w dniu 15 marca 2017 r. wniosek o przyznanie płatności na 2017 r., w którym ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej i płatności za zazielenienie do działek rolnych o powierzchni łącznej 10,05 ha oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjnej). Do jednolitej płatności obszarowej skarżący zgłosił działkę rolną A z oznaczeniem JPO L o pow. 7,35 ha położoną na działce ewidencyjnej nr A oraz działkę rolną B z oznaczeniem JPO L o pow. 2,70 ha położoną na działce ewidencyjnej nr B. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku decyzją z dnia 30 września 2019 r. odmówił przyznania wnioskowanej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej uznając, że choć skarżący na dzień 31 maja roku składania wniosku był posiadaczem gruntów zadeklarowanych we wniosku, to w związku z prawomocnymi decyzjami o odmowie wypłaty pomocy na zalesianie skarżący nie jest już związany zobowiązaniem z tytułu zalesienia gruntów. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży decyzją z 31 grudnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Po rozpoznaniu skargi S. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 października 2020 r. sygn. I SA/Bk 160/20 uchylił powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia 31 grudnia 2019 r. Decyzją z dnia 5 lutego 2021 r. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia 30 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że w kontrolowanej aktualnie decyzji organ odwoławczy, stosując się do zaleceń zawartych w wyroku dnia 9 października 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 160/20 wyjaśnił, w jaki sposób interpretuje sformułowanie "w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika" i jednoznacznie naświetlił swoje stanowisko, dlaczego jego zdaniem nie została w sprawie spełniona przesłanka wynikająca z art. 32 ust. 2 lit. b ppkt (ii) rozporządzenia nr 1307/2013, co wykluczyło możliwość przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. Reforma systemu wsparcia bezpośredniego i możliwość przyznania JPO do gruntów zalesionych wynika z przepisów rozporządzenia nr 1307/2013 zmieniających definicję hektara kwalifikującego się do płatności (art. 32 – obowiązujący od 1 stycznia 2015 r.). Obecnie zatem, beneficjenci płatności na zalesie mają możliwość ubiegania się również o płatności bezpośrednie do gruntów zalesionych po 2008 r, o ile spełnione są warunki przyznania danej płatności. Mając zatem na uwadze regulację art. 32 ust. 2 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia nr 1307/2013 Sąd pierwszej instancji wskazał, że w 2014 r. wydane zostały decyzje przyznające skarżącemu pomoc na zalesianie działek ewidencyjnych nr B i A. Do działek tych skarżący podjął zatem 15 letnie zobowiązanie zalesieniowe. Istotne jest jednak, że oceniając wnioski skarżącego o wypłatę pomocy na zalesianie złożone w 2017 r. organy odmówiły tym żądaniom, wydając decyzje do obu działek (z dnia 21 marca 2019 r.), które są ostateczne (Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji decyzjami z dnia 28 czerwca 2019 r. utrzymał w mocy oba rozstrzygnięcia wydane w pierwszej instancji – decyzje organu odwoławczego nie były zaskarżone do Sądu). W decyzjach tych organy uznały, że przez sprzedaż w 2015 r. działek nr B i A po ustanowieniu zobowiązania S. O. wyzbył się prawa do kolejnych płatności na zalesianie, w związku z czym nie spełnił wymogu zawartego w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia zalesieniowego. Skoro skarżący nie spełnił warunków do wypłaty pomocy na zalesianie na 2017 r. to uznać należało, że zobowiązanie zalesieniowe skarżącego na 2017 r. nie zostało utrzymane. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji z punktu widzenia regulacji art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego istotne było natomiast ustalenie, czy wnioskodawca zgłosił do płatności obszarowych: tzw. kwalifikujące się hektary, będące w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar. Niespełnienie, któregokolwiek z tych warunków wyklucza zgłoszenie działki gruntu z płatności bezpośrednich i tak się stało w analizowanym przypadku, gdyż skarżący nie spełnił warunku odnoszącego się do "kwalifikujących się hektarów". Zasady procedowania w sprawach dotyczących przyznania płatności zostały w istotny sposób zmodyfikowane w stosunku do reguł przewidzianych w k.p.a., czyli w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Dotyczy to zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, zasady informowania, czy też rozkładu ciężaru dowodowego. Jeżeli skarżący w toku postępowania nie zwracał się do organu o udzielenie pouczenia co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, to organ nie miał obowiązku z urzędu realizować zasady informowania z art. 9 k.p.a., a to oznacza, że nie naruszył także zasady zaufania. Zarzut braku należytego poinformowania skarżącego o wymogach formalnych związanych z przeniesieniem działki nie mógł zatem odnieść pożądanego przez stronę skutku. Tym bardziej, że kwestia przeniesienia własności działek i wypełnienia wymogu z § 4 ust. 2 rozporządzenia zalesieniowego oraz aspekt przejęcia zobowiązania przez kolejnego nabywcę nieruchomości (§ 15 rozporządzenia zalesieniowego) były przedmiotem odrębnego postępowania, zakończonego ostatecznymi decyzjami odmawiającymi pomocy na zalesianie. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono zarzucam naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie: 1. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. 3 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8 i 9 kodeksu postępowania administracyjnego przez zaniechanie uchylenia skarżonej decyzji administracyjnej pomimo dopuszczania się przez organ naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez zaniechanie poinformowania skarżącego o wszelkich wymogach prawnych związanych z koniecznością uzyskania dopłat związanych z zaniechaniem. 2. naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo jej zasadności. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przed odniesieniem się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy powołać kilka ogólnych zasad dotyczących postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, które zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu usprawiedliwienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, OSP z 2005 r. z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36 oraz wyroki NSA z: 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18). Mając na uwadze powyższe, niniejsza skarga kasacyjna wspomnianych wymogów nie spełnia. Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów postępowania może on być uwzględniony wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jego wykazanie należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który i w jaki sposób przepis postępowania został naruszony oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest zatem obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia ponieważ, gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Przystępując do rozważań na tle zarzutu kasacyjnego oraz jego uzasadnienia należy wskazać, że wśród przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. 3 oraz art. 151 p.p.s.a., które jako przepisy wynikowe stanowią jedynie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio uchylającego decyzję lub oddalającego skargę. Dodatkowo art. 145 § 1 pkt 1 lit. 3 nie istnieje. Sąd nie może domyślać się co autor skargi kasacyjnej miał na myśli. Formułując powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej, wskazał w nich przepisy proceduralne, które nie miały zastosowania w niniejszej sprawie i którym nie mogły uchybić organy obu instancji, stosujące Kodeks postępowania administracyjnego, co więcej nie opisano istotnego wpływu ewentualnych uchybień na wynik sprawy, co czyni te zarzuty chybionymi. W art. 151 p.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Zaskarżone orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Wobec powyższego zarzuty naruszenia wspomnianych przepisów wynikowych należało uznać za bezzasadne. W ocenie Sądu analiza sprawy i jej ocena zostały przeprowadzone wnikliwie i wszechstronnie, przy czynnym udziale strony. Decyzja w tym zakresie jest wyczerpująca, spójna i przekonywująca. Należy zauważyć także, że skarżący składając wniosek godził się powinien mieć świadomość, że to na nim spoczywał obowiązek przedstawienia w planie zalesienia zarówno zaplanowanej inwestycji, jak też jej racjonalnego uzasadnienia i spełnienia wszystkich warunków. W tym zaś nie mogły go wyręczyć organy, które mogą jedynie służyć wnioskodawcom pewną pomocą, o ile o taką wyraźnie się zwrócą. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2422, z późn. zm.), organ udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Jednocześnie, stosownie do ust. 2 tego przepisu, strona jest obowiązana przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Na gruncie tych regulacji przyjmuje się, że prawo do uzyskiwania pomocy finansowej ze środków unijnych nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym, wymaga od beneficjentów takiej pomocy wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. W konsekwencji nakłada to na nich obowiązki w zakresie proceduralnej staranności, w których wypełnianiu nie mogą ich zastąpić organy administracji (por. wyroki NSA z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 1119/18 i z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 953/19, publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nietrafne. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest to, że w niniejszej sprawie nie miały zastosowania zaskarżone przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 7 i art. 9. Strona nie wykazała także naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.