I GSK 1482/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 1156/21 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 19 października 2021 r. nr 409/2021 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. D. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 1156/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę S. D. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 października 2021 roku nr 409/2021 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 14 czerwca 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Łowiczu wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności rolno–środowiskowo–klimatycznej na 2018 r., w którym ubiegał się on o przyznanie płatności w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW na lata 2014-2020. Po przeprowadzeniu postępowania, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łowiczu wydał w dniu 2 kwietnia 2019 r. decyzję, którą przyznano skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2018 w łącznej wysokości 128 226,16 zł. Strona złożyła odwołanie od wskazanej powyżej decyzji z uwagi na pomniejszenia płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2018 ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, jak również z uwagi na zastosowane sankcje za złożenie zmiany do wniosku po terminie oraz nieprawidłowości w wyliczeniu wysokości płatności dla poszczególnych wariantów wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez zwiększenie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za rok 2018. W dniu 17 grudnia 2019 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja ta została zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – złożono bowiem sprzeciw od wskazanej powyżej decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 17 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 czerwca 2020 r. (sygn. akt III SA/Łd 78/20) uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 17 grudnia 2019 r. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wskazał, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ powinien wyjaśnić, na jakim etapie postępowania skarżący zaczął być reprezentowany przez pełnomocnika oraz nakazał organowi odwoławczemu ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, przyjmując za punkt wyjścia potrzebę uwzględnienia i rozważenia wszystkich zebranych w postępowaniu dowodów. Wobec powyższego organ odwoławczy ponownie przeprowadził postępowanie. W jego toku do akt sprawy załączono pismo skarżącego potwierdzające czynności dokonane przez pełnomocnika w jej imieniu przed złożeniem do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa. W dniu 19 października 2021 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi wydał zaskarżoną do Sądu decyzję, którą uchylono decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łowiczu z dnia 2 kwietnia 2019 r. - na mocy której przyznano stronie skarżącej płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną (PROW 2014 - 2020) na rok 2018 w łącznej wysokości 128 226,16 zł - oraz orzeczono co do istoty sprawy, w ten sposób że przyznano stronie płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2018 w łącznej wysokości 141 960,91 zł. Nadto decyzją tą organ II instancji umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020 w części dotyczącej powierzchni 15,77 ha wycofanej z płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 1156/21 skargę stwierdził, że ze względu na złożoność zintegrowanego systemu i na fakt, że kontrole administracyjne w odróżnieniu od kontroli na miejscu, które mogą być przeprowadzone za pomocą prób kontrolnych, muszą dotyczyć wszystkich wniosków o pomoc, korzystanie ze środków technicznych i odpowiednich metod kontrolnych jest niezbędne, aby móc skutecznie rozpatrywać dużą liczbę wniosków. Stąd trafnie w orzecznictwie przyjmuje się, że ustalenia powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu. Pomiar na podstawie ortofotomap jest aktualny i precyzyjny. Dlatego też dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortofotomapy konieczne jest wskazanie przez rolnika konkretnych i racjonalnych zastrzeżeń oraz dowodów, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz uchylenie w zaskarżonej części decyzji organu I instancji zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia, że organy dokonały weryfikację powierzchni MKO nie w oparciu o otrzymane najbardziej aktualne dane dotyczące 2018 roku, za który płatność jest przyznawana (tj. w oparciu o załączniki graficzne rolnika do wniosku na 2018 r.), ale w oparciu o ortofotomapy z 23 maja 2019 r., 4 czerwca 2019 r. oraz 9 czerwca 2019 r., które w żadnej mierze nie mogą stanowić rzetelnego odzwierciedlenia stanu użytkowania rolnego działek (ich powierzchni kwalifikowanej) zadeklarowanych przez Rolnika do płatności w 2018 r. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy albowiem WSA w Łodzi mylnie uznał, że ortofotomapy z maja i czerwca 2019 r. przedstawiają ewentualnie stan i powierzchnie działek rolnych w 2018 r., pomijając przy tym, że przyroda nie jest czymś stałym i ortfotomapy z 2019 r. nie mogą stanowić dowodu na to jak powierzchnie te kształtowały się w 2018 r. (bo w przyrodzie zmiany następują szybko, zwłaszcza w okresie wiosennym, przed podjęciem zabiegów agrotechnicznych). Gdyby WSA w Łodzi nie przyjął, za organami błędnego rozumowania to musiałby dojść do wniosku, że w sprawie zachodzi podstawa do uzupełnienia materiału dowodowego (bo nie można opierać się na ortofotomapach z 2019 r.!, które nie dokumentują stanu z 2018 r.!) albo zachodzi podstawa do przyznania płatności Rolnikowi zgodnie z powierzchnią przez niego deklarowaną, bo ARiMR nie ma dowodów umożliwiających mu kwestionowanie stanu działek w 2018 r. 2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 78 §1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ II instancji ani nie uwzględnił wniosku dowodowego rolnika w postaci zeznań świadka Z. T. na fakt wadliwości działania systemu w 2018 r. w dniu upływu terminu składania wniosków o płatność, który to dowód miał istotne znaczenie dla sprawy albowiem wykazywał fakty stanowiące podstawę do niestosowania sankcji wobec Rolnika za dokonane zmiany do 11 dnia po terminie składania wniosków. 3) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 1 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności poprzez niedostrzeżenie, że organy nie zapewniły przeprowadzenia kontroli administracyjnej w sposób zapewniający skuteczną weryfikację poprawności i kompletności informacji dotyczących stanu w 2018 r. działek deklarowanych podanych we wniosku o przyznanie płatności, a co miały istotny wpływ na wynik sprawy, bo stwierdzenie ww. uchybienia powinno skutkować uchyleniem skarżonych decyzji z uwagi na przerzucenia zaniechań i uchybień organów na Rolnika, przy jednoczesnym pozbawieniu Rolnika realnych szans wykazania swych twierdzeń; 4) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. oraz art. 107 §3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ II instancji nie podał w decyzji z jakich względów dokonał pomniejszeń powierzchni w zakresie poszczególnych działek, lecz poprzestał na wskazaniu niektórych z nich, co pozbawia realnie stronę możliwości odkodowania motywów rozstrzygnięcia i wpływa na faktyczną możliwość weryfikacji poprawności (legalności) działania organów administracji publicznej; Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: 1) przepisu art. 13 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014 r. ze zm., zwanym dalej Rozporządzeniem) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie zaistniały nadzwyczajne okoliczności w postaci wadliwości funkcjonowania systemu teleinformatycznego za pośrednictwem którego składane były wnioski o płatności, które uniemożliwiły rolnikowi z przyczyn od niego niezależnych poprawne złożenie wniosku, a w konsekwencji wymusiły dokonanie przez niego zmiany do wniosku po terminie, a także stwierdzenie, że za całą sytuację odpowiada rolnik, który rzekomo nie powinien składać wniosku w ostatnim dniu terminu, bo skraca czas na poprawki, mimo iż takie stanowisko faktycznie oznacza przerzucenie ryzyka poprawności działania systemu na rolnika i skraca mu termin dokonania czynności, nie dostrzegając, że to organy administracji publicznej (czy szerzej państwo Polskie powinno zapewnić poprawność działania systemu przez cały czas, a zatem i w ostatnim dniu składania wniosku, zapewniając stronom realną możliwość dopełnienia wymogów formalnych do końca upływu terminu; 2) art. 19 ust. 1 Rozporządzenia poprzez stwierdzenie, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha w wariantu 4.5 półnaturalne łąki świeże, stąd zachodzi podstawa do pomniejszenia należnej rolnikowi płatności. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Jednocześnie wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy poza rozprawą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że ich istota sprowadza się w gruncie rzeczy do twierdzenia, że weryfikacji powierzchni MKO, czyli maksymalnego kwalifikowanego obszaru dokonano nie na podstawie otrzymanych najbardziej aktualnych danych dotyczących 2018 roku, czyli załączonych przez wnioskodawcę wyrysów, za który płatność jest przyznawana, ale na podstawie ortofotomap z dnia 23 maja 2019 r., 4 czerwca 2019 r. oraz 9 czerwca 2019 r., które w ocenie autora skargi kasacyjnej nie mogą stanowić rzetelnego odzwierciedlenia stanu użytkowania rolnego działek zadeklarowanych przez rolnika do płatności w 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko zawarte w wyroku z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1075/21, publ. www.orzeczeniansa.gov.pl, w którym wskazano, że w okresie od złożenia drugiej zmiany do wniosku (lipiec 2018 roku) do wykonania zdjęć lotniczych w maju i czerwcu 2019 roku na działkach skarżącego nie nastąpiły takie zmiany, które mogłyby wpłynąć na powierzchnię MKO i NSO, a z analiz dokonywanych w toku postępowania administracyjnego wynika, że ortofotmapy z 2019 roku uwzględniają zwiększenie przez rolnika powierzchni w stosunku do 2017 roku. Trafnie też WSA zaakceptował, jako prawidłowe, wnioski organu jakie w ramach tych ustaleń zostały wywiedzione przez organ, gdzie podstawą ustaleń były ortomfotomapy z 2019 roku. Sąd obszernie przedstawił odmienności, jakie obowiązują przy stosowaniu przez organy przepisów postępowania administracyjnego, co wynika z przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego z dnia 5 lutego 2015 roku, która ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie i jednoznacznie wskazał na prawidłowe postępowanie organów administracji w tym zakresie w ramach postępowania. Analiza procesowych zarzutów kasacyjnych prowadzi do wniosku, że Skarżący nie uwzględnił w dostateczny sposób, że na gruncie przepisów ustawy płatnościach bezpośrednich ustawodawca ograniczył m.in. zasadę informowania stron. Ponadto w tych sprawach w istocie materiał dowodowy pochodzi od wnioskodawcy, a ciężar udowodnienia faktu, z którego wnioskodawca wywodzi skutki prawne przechodzi na stronę postępowania. Co istotne, zdjęcia z 2019 roku pozwoliły na prawidłowe ustalenie powierzchni i wychwycenie gruntów wyłączonych z płatności, natomiast przeprowadzenie kontroli na miejscu w roku 2020 w odniesieniu do oceny stanu działek w roku 2018 nie odzwierciedlałoby ich rzeczywistego stanu rzeczy. Skarżący kasacyjnie zarzucił nieprawidłowe stwierdzenie, że w jego przypadku różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wobec czego zachodzi podstawa do pomniejszenia należnych mu płatności. Tym niemniej nie przedstawia uzasadnienia do tego zarzutu. W miejsce tego, w zakresie postawionych naruszeń prawa materialnego formułuje ogólne uzasadnienie, że WSA w Łodzi w wyniku uchybień proceduralnych dopuścił się również naruszenia norm prawa materialnego bowiem nie dostrzegł, że umieszczone w systemie LPIS dane wynikają ze zdjęć lotniczych z maja i czerwca 2019 r., te zaś nie odzwierciedlają stanu działek z 2018 r. Podsumowując płatności są przyznawane w oparciu o ustalony maksymalny kwalifikowany obszar określony w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej, który stanowią grunty rolne spełniające kryteria kwalifikowalności do płatności. Kontrole administracyjne prowadzone są w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiału graficznego, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Z powyższych względów ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Podkreślić należy, że wspomniane dane z ewidencji gruntów i budynków mogą być jedynie w takiej sytuacji traktowane jako materiał pomocniczy, jednakże możliwe jest, że dane w nim zawarte nie oddają rzeczywistych obszarów powierzchni użytkowanej rolniczo działki rolnej. W ramach płatności bezpośrednich powierzchnia kwalifikowana do płatności nie musi być tożsama z powierzchnią wynikającą z pomiarów geodezyjnych. Korzysta się zatem z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych. W tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, uważa się bowiem że te ostatnie są najdokładniejsze stąd uzyskują one priorytet, co zostało prawidłowo ustalone w zaskarżonym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1445/21, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się zaś do kwestii wadliwego działania sytemu eWniosek Plus, zasadnie wskazano, że w piśmie z dnia 15 czerwca 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej poinformował organ o nieprawidłowym działaniu systemu. W piśmie tym nie wskazano konkretnie jednak do jakich nieprawidłowości przy składaniu wniosku w aplikacji dochodziło. Pismo to ma charakter ogólnikowy i nie precyzuje zarzutów względem działania systemu. Co więcej organ w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie stwierdził wadliwego działania systemu eWniosek Plus, a z akt sprawy nie wynika, aby strona skarżąca zwracała się do organu o udzielenie dotyczącej wypełnienia wniosku na 2018 rok pomimo tego, że miała taką możliwość. Nie korzystała ona również z pomocy technicznej przy wprowadzaniu danych w aplikacji, a także nie skorzystała z ewentualnej możliwości złożenia wniosku w wersji papierowej. W tym świetle za chybione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego w postaci art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80, art. 78 § 1, art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a., art. 24 ust. 1 Rozporządzenia nr 809/2014 oraz naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 13 ust. 3 i art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014. Stąd też na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).