I GSK 1473/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 334/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w W. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 lutego 2018 r. nr 21/p/2017/2018 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego na rzecz A Sp. z o.o. w W. 11 332 (jedenaście tysięcy trzysta trzydzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 334/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 259 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę A Sp. z o.o. w W. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 13 lutego 2018 r., w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Warmińsko-Mazurska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A., działająca w imieniu i na rzecz Zarząd Województwa Warmińsko - Mazurskiego, działając jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Warmia i Mazury na lata 2007 – 2013 w dniu 4 lutego 2010 r. zawarła ze stroną umowę o dofinansowanie projektu pn.: "[...]". Na podstawie tej umowy przyznano stronie na realizację projektu dofinansowanie. W konsekwencji pozyskania w dniu 31 maja 2013 r., od jednego z wierzycieli strony informacji o zawarciu przez nią z B Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. w dniach 3 i 31 grudnia 2012 r. umów przewłaszczenia na zabezpieczenie 30 jachtów [...], zakupionych w ramach projektu, pismem z dnia 6 września 2013 r. wypowiedziano beneficjentowi umowę o dofinansowanie, a następnie wezwano do zwrotu pobranego dofinansowania wraz z należnymi odsetkami. Po bezskutecznym upływie terminu do zwrotu środków, w dniu 12 lutego 2014 r., działając na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.), zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. Wydaną w wyniku tego postępowania decyzją z dnia 10 października 2017 r., działając na podstawie art. 61 ust.1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 60 pkt 6 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm., dalej jako u.f.p.), art. 25 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2, art. 26 ust. 1 pkt 1 i 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2017 r., poz. 1376 ze zm., dalej jako u.z.p.p.r.), IZ zobowiązała stronę do zwrotu środków wraz z należnymi odsetkami. W decyzji IZ zarzuciła stronie naruszenie § 2 ust. 2 oraz § 9 ust. 3 pkt 1, ust. 7, ust. 8 umowy o dofinansowanie w zw. z pkt 5.3 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013 do konkursu 01/09/1.1.9. (dalej jako Wytyczne), poprzez przeniesienie na Spółkę własności jachtów zakupionych w ramach projektu bez wiedzy i zgody IP II, jak również niezastąpienie ich innym środkiem trwałym, pełniącym analogiczną funkcję, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 207 ust.1 pkt 2 u.f.p. Wypowiedzenie umowy o dofinansowanie z przyczyn leżących po stronie beneficjenta skutkowało niedokończeniem projektu, nieosiągnięciem wskaźników rezultatu i niezakończeniem przedsięwzięcia. Beneficjent wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Utrzymując w mocy opisaną decyzję, IZ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreśliła, że Sąd Okręgowy w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2015 r. uwzględnił powództwo Spółki o zwolnienie spod egzekucji 30 jachtów [...] wraz z wyposażeniem, zajętych przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Szczytnie jako nalężących do dłużnika – beneficjenta. Sąd ustalił, że jachty te stanowiły własność Spółki z mocy umów przewłaszczenia z 3 i 31 grudnia 2012 r. - umowy te nie zostały zawarte dla pozoru, ich strony miały zamiar wywołania skutków prawnych w zakresie przeniesienia własności jachtów. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2017 r. Sąd Apelacyjny w Białymstoku oddalił apelację od wspomnianego wyroku. IZ podkreśliła, że szczegółowe zasady dofinansowania projektu oraz prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane, regulowane są w formie umowy o dofinansowanie. Powodem zwrotu dofinansowania przez stronę jest ustalenie, że doszło do naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie, a tym samym procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co wypełniło przesłankę z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Dla wypełnienia dyspozycji normy art. 207 u.f.p. pozostaje bez znaczenia rodzaj naruszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że zwrotowi podlegają środki przeznaczone na realizację programów finansowanych ze środków unijnych, jeżeli środki takie są wykorzystywane z naruszeniem procedur określonych w art.184 u.f.p. W jego ocenie, rozwiązanie umowy przez IZ na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 umowy, prowadzi do stanu, w którym środki podlegają zwrotowi jako wykorzystane z naruszeniem procedur. W umowie beneficjent zobowiązuje się do określonego działania, zatem przyjmuje zobowiązanie do realizacji przewidzianej w umowie procedury. Naruszenie tych zasad jest naruszeniem procedury, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., które to naruszenie może skutkować wypowiedzeniem umowy. W rozpoznanej sprawie, w chwili wydania decyzji o zwrocie środków, umowa, na podstawie której przyznano skarżącej środki, nie wiązała stron, to zgodnie z powołanym § 18 ust. 3 umowy, strona zobowiązana była do ich zwrotu. Już samo ziszczenie się tej przesłanki stanowiło zdaniem Sądu I instancji wystarczającą podstawę do zobowiązania skarżącej do zwrotu przekazanych jej na realizację projektu środków. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. w zw. z art. 67 ust.1 u.f.p., które polegało na niezastosowaniu w niniejszej sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. choć organ administracji w toku postępowania administracyjnego naruszył przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a.; II. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: - art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 7 i 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej jako rozporządzenia 1083/2006) oraz w zw. z § 18 ust. 1 pkt 21 ust. 3 umowy o dofinansowanie, które to naruszenie polegało na błędnej wykładni art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu; - art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, które polegało na błędnej wykładni tego przepisu, polegającej na przyjęciu, że szkoda w budżecie ogólnym Unii Europejskiej może polegać wyłącznie na naruszeniu przepisu prawa wspólnotowego albo krajowego, gdy tymczasem szkoda ta polega na sfinansowaniu nieuzasadnionego wydatku w wyniku naruszenia przez beneficjenta dofinansowania przepisu prawa wspólnotowego albo krajowego; - art. 54 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p., które polegało na niezastosowaniu w niniejszej sprawie powołanego przepisu pomimo tego, że decyzja administracyjna nr 21/2017 z dnia 10 października 2017 r. nie została doręczona stronie w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania; - art. 54 § 1 pkt 4 O.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p., które polegało na niezastosowaniu w niniejszej sprawie powołanego przepisu pomimo tego, że postępowanie administracyjne postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2014 r. zostało zawieszone z urzędu; - art. 54 § 1 pkt 3 O.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p., które polegało na niezastosowaniu w niniejszej sprawie powołanego przepisu pomimo tego, że decyzja z dnia 13 lutego 2018 r. nie została wydana w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania przez organ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu był zwrot środków przeznaczonych na wykonanie projektu realizowanego na podstawie umowy o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013. Zaś materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o finansach publicznych regulujące na gruncie prawa krajowego zwrot dotacji udzielonej ze środków unijnych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p.: "W przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184; 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W art. 184 ust. 1 ww. ustawy przewidziano, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, że doszło do wykorzystania środków z naruszeniem procedur o których mowa w art.184 u.f.p., lecz zaniechał oceny czy zaistniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. Analiza treści zaskarżonych decyzji wskazuje, że IZ orzekając o zwrocie dofinansowania, uznała zaistnienie tych dwóch przesłanek w stanie faktycznym sprawy. Zatem w tej sprawie IZ ustaliła, że środki przeznaczone na realizację projektu zostały wykorzystane z naruszeniem umowy o dofinansowanie projektu. Wobec tego Sąd I instancji kontrolując prawidłowość ustaleń faktycznych miał obowiązek oceny, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowego z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, a w konsekwencji czy organ prawidłowo ustalił kwotę do zwrotu. Sąd kontrolując przebieg postępowania dowodowego przede wszystkim miał obowiązek oceny zapisów umowy oraz sposobu jej wykonania, a następnie dokonując wykładni przepisów powszechnie obowiązującego prawa unijnego i krajowego, powinien ustalić czy kwota zwrotu dofinansowania została prawidłowo ustalona. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest bowiem pogląd, że inne procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzająca projektem. Kontrola Sądu powinna obejmować zarówno prawidłowość dokonanych ustaleń faktycznych, jak i subsumcji przepisów prawa materialnego pod ustalony stan faktyczny. Tymczasem z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pominął ten obowiązek, stwierdzając że skutkiem prawnym rozwiązania umowy przez IZ z beneficjentem jest konieczność zwrotu otrzymanych środków. Sąd podkreślił, że wskutek rozwiązania umowy skarżąca przestała być podmiotem uprawnionym do otrzymania dofinansowania ze środków programu operacyjnego, a więc utraciła status beneficjenta. Dlatego rozwiązanie umowy o dofinansowanie prowadzi do stanu, w którym środki podlegają zwrotowi jako wykorzystane z naruszeniem procedur obowiązujących beneficjenta. Dalej Sąd wskazał, że z uwagi na niekwestionowanie przez skarżącą rozwiązania umowy o dofinansowanie przed sądem powszechnym, nie miał możliwości prawnych badania, czy zachodziły okoliczności uzasadniające rozwianie tej umowy. Stąd też kontrola przez Sąd zaskarżonej decyzji ograniczona jest do zbadania, czy decyzja ta wydana została zgodnie z obowiązującą przez organ procedurą postępowania administracyjnego, określoną w k.p.a. oraz zgodnie z regulacjami u.f.p Przy czym do wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. nie jest wymagane rozbudowane postępowanie dowodowe, skoro strona skarżąca niepodważyła oświadczenia IZ o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie. W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy, ze szczególnym uwzględnieniem ustaleń dotyczących rozwiązania umowy o dofinansowane, uprawniał do uznania, że doszło do wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co skutkowało koniecznością wydania decyzji o zwrocie środków. Z lektury uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd bardzo ogólnikowo odniósł się do istoty sprawy, z mianowicie czy zaistniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p. Należy przy tym mieć na uwadze, że obowiązek zwrotu środków powstaje z mocy prawa z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami. Sąd I instancji badając legalność zaskarżonej decyzji pominął ten aspekt i w rezultacie jednoznacznie nie wyjaśnił, czy w stanie faktycznym sprawy istnieją podstawy do wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. Z wywodu Sądu nie wynika, dlaczego uznał, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie w sposób przedstawiony w zaskarżonej decyzji stanowi podstawę do przyjęcia, że zaistniały przesłanki, które w rozumieniu tego przepisu uzasadniają wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. Jeszcze raz należy podkreślić, że podstawą do wydania decyzji administracyjnej w rozpoznawanej sprawie był przepis art. 207 ust. 1 u.f.p., natomiast rozwiązanie umowy było jednym z elementów stanu faktycznego, rodzącym jedynie skutki cywilnoprawne w zakresie wzajemnych rozliczeń stron umowy i nie przesądzało o konieczności orzeczenia zwrotu środków. Podpisana przez beneficjenta umowa określała procedurę wykonywania przez niego projektu. WSA w Olsztynie powinien zatem dokonać jednoznacznej oceny, czy naruszenie wynikających z tej umowy postanowień, organ zasadnie uznał w tej sprawie za podstawę wydania decyzji o zwrocie kwoty dofinansowania. Organ w zaskarżonej decyzji wskazał na istnienie przesłanek z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art.184 u.f.p. Te okoliczności powinny stanowić przedmiot oceny Sądu w tej sprawie, gdyż stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. WSA w Olsztynie nie dokonał własnej oceny prawidłowości przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego. Sąd I instancji uchylił się od kompleksowej kontroli zaskarżonej decyzji, nie przedstawiając rzetelnej i pogłębionej analizy wykazującej na trafność sformułowanej tezy naruszeniu procedur z art. 184 u.f.p. Wniosek w tej mierze zawarty w zaskarżonym wyroku jawi się jako przedwczesny wobec braku kontroli zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Podsumowując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że model sporządzonego uzasadnienia, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, uniemożliwia przeprowadzenie kontroli prawidłowości tego orzeczenia, w odniesieniu do zagadnień prawnych naruszenia przez beneficjenta art. 207 ust. 1 u.f.p. Brak jest czytelnego i jednoznacznie merytorycznego stanowiska co do oceny prowadzonego przez organy postępowania. W realiach ukształtowanej sprawy, lektura zaskarżonego wyroku doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że nawet jeśli przyjąć założenie, że Sąd I instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji z punktu widzenia przedstawionych przez organ analiz i w konsekwencji poczynionych przez niego finalnych ocen odnośnie naruszenia przepisów u.f.p., to nie dał temu takiego wyrazu, aby tego rodzaju założenie uznać za spełnione. Taki stan rzeczy sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może poddać analizie wszystkich kwestii poruszonych w ramach skargi kasacyjnej. Nie znając bowiem stanowiska WSA w danej sprawie niepodobna ocenić, czy doszło do zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08). Rozstrzygnięcie tych zagadnień przez Naczelny Sąd Administracyjny - w sytuacji, gdy uwzględniono zarzut skargi kasacyjnej dotyczący ich pominięcia w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - jest niedopuszczalne także z uwagi na dyrektywy wynikające z konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności. Sąd wyższej instancji nie powinien wszak odnosić się do kwestii, w stosunku do których Sąd I instancji nie zajął stanowiska, mimo że miał taki obowiązek. Kwestie te rozważy zatem WSA podczas ponownego rozpoznania sprawy, dając swojemu stanowisku należyty wyraz w uzasadnieniu, o ile będzie ono sporządzone. Stanowisko to musi odnieść się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do racji podnoszonych przez strony sporu, dokonując wyczerpującej i umotywowanej oceny ich wartości argumentacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione powyżej powody przesądzają o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej. Stąd, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. 2) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).