I GSK 1472/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. Sp. z o.o. Sp. k. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1512/18 w sprawie ze skargi I. Sp. z o.o. Sp. k. w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. Sp. z o.o. Sp. k. w [...] na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej kwotę 10800 (dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 marca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1512/18 oddalił skargę I. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w W. (dalej określana jako Spółka lub Skarżąca) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca spółka. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła: I. Na podstawie art. 174 pkt 2) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 259, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a polegające na braku wyczerpującego odniesienia się przez WSA do zarzutów skargi, szczegółowo wymienionych w pkt I. petitum skargi do WSA, oraz polegające na lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu Wyroku, które pomimo jego znacznej objętości, stanowi w rzeczywistości jedynie identyczne powtórzenie argumentów przywołanych w pisemnym uzasadnieniu decyzji organu II Instancji, co skutkowało wydaniem Wyroku nie w pełni poddającego się kontroli instancyjnej a zarazem wywołującego negatywne konsekwencje po stronie Skarżącego; b. naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w związku z art. 84 §1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, obecnie z 2022 r. poz. 2000, dalej określanego skrótem K.p.a.), art. 75 §1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. oraz w związku z art. 136 § 1 K.p.a polegające na błędnym zastosowaniu reguł postępowania skutkujących pominięciem istotnych i podnoszonych przez Skarżącego okoliczności, zgodnie z którymi to okolicznościami kwestionowana przez Skarżącego opinia biegłego P. S. z dnia 28 lutego 2017 r. nie powinna stanowić w zasadzie jedynego i samodzielnego dowodu przesądzającego o treści Wyroku oraz polegające na niedostrzeżeniu uchybienia w postaci zaniechania przeprowadzenia przez organ z urzędu kolejnej opinii biegłego, która rozwiewałaby istniejące w sprawie wątpliwości; powyższe skutkowało - analogicznie jak w przypadku decyzji organu II instancji - oparciem Wyroku o gołosłowne oraz nienależycie umotywowane tezy opinii biegłego B. S. , a zatem powyższe skutkowało wydaniem Wyroku wywołującego negatywne konsekwencje po stronie Skarżącego; c. naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, tj. bezpodstawne oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, mimo że została ona wydana z naruszeniem przepisów powołanych w pkt I. ppkt 1-3 petitum skargi do WSA, co skutkowało pominięciem naruszeń norm postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz co skutkowało nieuwzględnieniem skargi i wniosków w niej zawartych. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego Wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie jako sądowi pierwszej instancji oraz zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wspomnieć, że zgodnie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a więc naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy w tym miejscu wskazać, że podnosząc zarzut naruszenia prawa procesowego, prawidłowo formułując zarzuty, skarżący kasacyjnie powinien więc jasno wskazać, zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z dnia 1[...] lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu, a która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. Uwagi te należało poczynić, bowiem nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały poprawnie skonstruowane. Przede wszystkim, za niezasadny uznać należało zarzut podważający zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z punktu widzenia wadliwego - zdaniem Skarżącej kasacyjnie spółki - jego uzasadnienia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania Skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami Skarżącej, co wprost wynika ze stwierdzenia, że uzasadnienie jest obszerne, przytacza stan faktyczny i prawny ale w znacznej części powiela argumentację organu, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez Skarżącą spółkę nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Podzielenie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organu nie oznacza automatycznie braku rozpoznania przez Sąd sprawy. Dlatego polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Odnosząc się do drugiego zarzutu naruszenia art. art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w związku z art. 84 §1 K.p.a. art. 75 §1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. oraz w związku z art. 136 § 1 K.p.a poprzez pominięcie istotnych polegające na błędnym zastosowaniu reguł postępowania skutkujących pominięciem istotnych i podnoszonych przez Skarżącą okoliczności, zgodnie z którymi to okolicznościami kwestionowana przez nią opinia biegłego z 28 lutego 2017 r. nie powinna stanowić w zasadzie jedynego i samodzielnego dowodu przesądzającego o treści wyroku, oraz polegające na niedostrzeżeniu uchybienia w postaci zaniechania przeprowadzenia przez organ z urzędu kolejnej opinii biegłego, która rozwiewałaby istniejące w sprawie wątpliwości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten nie został szerzej omówiony. W istocie sprowadza się on do wniosku, że rozstrzygnięcia w sprawie nie można było oprzeć wyłącznie na opinii biegłego, która to opinia nie rozwiewa wątpliwości istniejących w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt, że Skarżąca kasacyjnie kwestionuje konkluzję opinii biegłego nie stanowi jeszcze wystarczającego dowodu, że ta specjalistyczna ekspertyza została sporządzona w sposób nierzetelny, nieprawidłowy i zawiera dane odbiegające od rzeczywistości. Trzeba zaznaczyć, że opinia biegłego stanowiąca dowód w sprawie w oparciu o art. 84 § 1 K.p.a. stanowi sformalizowaną prawnie opinię, która jest wydawana w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych, a zatem decyzja co do sposobu i metody obliczenia ilości odpadów zależy wyłącznie od biegłego, który posiada specjalistyczną w tym temacie wiedzę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutu skarżącej kwestionującego kwalifikacje biegłego. Nadto, wskazać należy, że Skarżąca kasacyjnie - poza pisemną polemiką z opinią - nie przedstawiła żadnych dokumentów, które chociażby w minimalny sposób mogły podważyć rzetelność sporządzonej przez biegłego opinii, ewentualnie wskazywałyby które elementy ekspertyzy są nieprawdziwe, nie opiaraja się na danych przedstawionych przez Spółkę. Jeśli Skarżąca miała wątpliwości lub zastrzeżenia co do prawidłowości wykonania przez biegłego opinii, a wątpliwości tych nie miał organ, mogła - w ramach własnych środków dowodowych stosownie do art. 75 § 1 K.p.a. - przedstawić nową opinię (przeciwdowód) sporządzoną przez innego biegłego. Wówczas organ musiałby przeanalizować obie opinie, dokonać oceny i podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie. Skarżąca w tym zakresie nie wykazała inicjatywy dowodowej, nie przedstawiła żadnego przeciwstawnego dowodu. Poprzestała (oprócz twierdzeń) jedynie na tym, że to organ winien wystąpić o nową opinię biegłego. Z powyższym jednak nie można się zgodzić. Bowiem w myśl przepisów art. 7 K.p.a. nie tylko z urzędu na organie spoczywa obowiązek wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego ale także na stronie, zwłaszcza w sytuacji gdy to strona kwestionuje zasadnicze elementy stanu faktycznego czyli opinię biegłego. To Skarżącej kasacyjnie, która kwestionuje dowód z opinii powinno było zależeć na przedstawieniu takich dowodów i argumentacji, aby wykazać swoje racje. Tego w przedmiotowej sprawie nie uczyniła poprzestając wyłącznie na swoich twierdzeniach. Nie można pominąć także i tego, że zanim Narodowe Centrum Badań i Rozwoju zdecydowało się dopuścić dowód z opinii biegłego, uzyskało stanowisko swoich dwóch, niezależnie od siebie działających ekspertów, którzy poddali analizie Informację końcową i rozliczenie realizacji projektu budowy Optymalizatora Ścieżki Zakupowej i oświadczenie Skarżącej, że zamierzony cel umowy o dofinansowanie z 12 maja 2014 r., w istocie cel projektu, nie zostanie osiągnięty. W opiniach z 7 i 9 grudnia 2015 r. stwierdzili, iż Beneficjent zbyt późno przerwał realizację Projektu, bowiem problem nawigacyjny mógł zostać zidentyfikowany przez Beneficjenta podczas realizacji zadania nr 3. Wreszcie Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarła w istocie żadnej argumentacji, która odnosiłaby się do stanowiska Sądu pierwszej instancji w kwestii oceny opinii biegłego. Dlatego zarzut z pkt "b" petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał niezasadny. Odnosząc się do ostatniego zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a zauważyć należy, że przepis art. 151 P.p.s.a. ma charakter wynikowy i jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, które to naruszenie sąd pierwszej instancji wadliwie zaakceptował. Tymczasem Skarżąca ani w zarzucie, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przywołała innych przepisów, które wiązałaby z naruszeniem art. 151 P.p.s.a. Nie uzasadniła ponadto, na czym naruszenia miałyby polegać i nie wykazała ich istotnego wpływu na wynik sprawy. Natomiast argument, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów z pkt 1-3 skargi należało zgłosić w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, czego Skarżąca nie uczyniła. Dlatego także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a należało uznać za niezasadny. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Na podstawie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 w zw. art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej kwotę 10.800 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.