I GSK 1457/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2561/22 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w D. na czynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Pruszkowie z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr CAZ.912.796.2020.DK w przedmiocie wezwania do zwrotu dofinansowania części kosztów wynagrodzenia pracowników postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Zaskarżonym postanowieniem z 4 maja 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2561/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. Sp. z o.o. w D. (dalej: skarżąca, spółka) na pismo Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Pruszkowie (dalej: Dyrektor PUP) z 30 sierpnia 2022 r. w przedmiocie wezwania do zwrotu dofinansowania kosztów wynagrodzeń pracowników. W ocenie Sądu I instancji skarga spółki podlegała odrzuceniu, ponieważ zaskarżone wezwanie nie jest aktem podlegającym kontroli sądu administracyjnego. Wezwanie zostało bowiem skierowane do skarżącej na podstawie postanowień umowy z 27 października 2020 r., zgodnie z którą Dyrektor PUP udzielił spółce dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w wysokości 312 219,96 zł na podstawie art. 15zzb ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej: ustawa COVID). Zdaniem WSA o ile odmowa przyznania dofinansowania z art. 15zzb ustawy COVID stanowi czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) podlegającą kontroli sądu administracyjnego, to zawarta umowa jest sprawą cywilną i merytorycznie podlega kognicji sądów powszechnych, zaś zaskarżone wezwanie dotyczy sfery cywilnoprawnej wynikającej z podpisanej umowy a skarga na to wezwanie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Od postanowienia z 10 września 2020 r. skarżąca wniosła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu, iż sprawa ze skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w związku z uznaniem, iż odmowa świadczenia nie spełnia przesłanek niezbędnych do uznania jej za jakikolwiek z aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., do których kontroli uprawniony jest sąd administracyjny, co doprowadziło do nieprawidłowego uznania skargi za przedwczesną i jej odrzucenia, podczas gdy sprawa w zakresie w jakim w odmowie świadczenia zakwestionowano przyznanie skarżącej dofinansowania ze środków starosty jest sprawą z zakresu działalności administracji publicznej i skarga powinna zostać rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie ostanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy i wniesiono o zwrot na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę, jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych, zaś postawiony w skardze kasacyjnej zarzut kwestionuje wyrażony w orzeczeniu WSA pogląd, zgodnie z którym zaskarżone w tej sprawie wezwanie Dyrektora PUP z 30 sierpnia 2022 r. o zwrot wypłaconego dofinansowania, nie jest aktem lub czynnością podlegającą kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ podstawę prawną wezwania stanowi cywilnoprawna umowa z 27 października 2020 r. Pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu zasługuje na aprobatę. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej wezwanie nie stanowi bowiem "odmowy świadczenia" (które zostało przyznane spółce wskutek realizacji postanowień umowy) lecz ma na celu zwrot dofinansowania wypłaconego skarżącej – w ocenie organu – nienależnie. Podkreślenia wymaga, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazujące na kognicję sądów administracyjnych w odniesieniu do czynności organów w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania na podstawie art. 15zzb ustawy COVID (na które zresztą powołuje się zarówno Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, jak i skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) wskazuje na "dwuetapowość" działania organów w tym zakresie: fazę administracyjnoprawną oraz cywilnoprawną (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 211/21). Ponieważ zaskarżone do WSA wezwanie zostało skierowane do spółki już po zawarciu umowy cywilnoprawnej i miało na celu realizację postanowień tej umowy, należy stwierdzić, że stanowiło czynność podejmowaną w sprawie cywilnej w rozumieniu art. 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1550), a tym samym skarga na tę czynność wniesiona do Sądu I instancji podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wezwanie do zwrotu dofinansowania może podlegać kontroli sądowej, ale w ramach postępowania cywilnego, którą to możliwość wyraźnie zresztą wskazał organ w wezwaniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.