I GSK 1450/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 307/23 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 lipca 2023 r. nr UP-489/2023 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 27 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 307/23, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.), oddalił w całości skargę A. K. (dalej: skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 7 lipca 2023 r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa: 1. art. 145 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 k.p.a. – poprzez błędną wykładnie tych przepisów przez Sąd I instancji, gdyż w niniejszej sprawie – zaskarżoną decyzję, wydaną na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy – powinien wydać Prezes ZUS, a nie Zakład Ubezpieczeń Społecznych – naruszenie przepisu o właściwości funkcjonalnej spowodowało, iż zaskarżona decyzja jest decyzją nieważną; 2. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10 par. 1 k.p.a. w związku z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – poprzez błędną wykładnie tych przepisów przez Sąd I instancji – w sytuacji gdy w sprawie uniemożliwiono skarżącej (stronie) wypowiedzenia się w sprawie – co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem I decyzji z 22 maja 2023 r., gdyż w piśmie ZUS O/L. z 19 czerwca 2023 r. wskazano, iż dopiero wtedy zakończono postępowanie (postępowanie dowodowe). Oznacza to, iż na dzień wydania pierwszej decyzji (decyzji ZUS 22 maja 2023 r.) takiego postępowania nie zakończono, nie zebrano dowodów. Konkludując – można stwierdzić, iż decyzja z 22 maja 2023 r. była wydana, gdy postępowanie jeszcze trwało, gdy dowody nie były zgromadzone – skarżąca mogłaby wskazać, iż nie posiada majątku – co ewidentnie potwierdzają urzędowe dokumenty komornicze (vide postanowienie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. z 30 grudnia 2014 r. o umorzeniu egzekucji – wobec bezskuteczności tej egzekucji); 3. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – poprzez błędną wykładnie tych przepisów przez Sąd I instancji – w sprawie doszło do zaistnienia przedawnienia składek (zaległości w składkach obejmują okres 2005 – 2015) – stwierdzenie przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uniemożliwia prowadzenie postępowania o ich umorzenie, co powoduje konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z powodu bezprzedmiotowości, ponieważ skoro należności się przedawniły, to nie ma już co umarzać; 4. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 par. 1 pkt 6 w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 zdanie ostatnie w związku z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – poprzez błędną wykładnie tych przepisów – w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – zaniechano prawidłowego wyjaśnienia skarżącej kwestii podniesionego przez nią zarzutu przedawnienia składek (wszystkich składek) – zaległości w składkach obejmują okres 2005 – 2015, organ powinien wykazać, jakie powziął konkretne czynności w celu przerwania (zawieszenia) biegu przedawnienia; 5. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – poprzez błędną wykładnie tych przepisów przez Sąd I instancji – gdyż postanowieniem z 30 grudnia 2014 r. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w G. umorzył postępowanie egzekucyjne wobec wnioskodawczyni, w uzasadnieniu wskazał, iż egzekucja jest bezskuteczna (w związku z brakiem majątku z którego może być prowadzona egzekucja) dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego i wiąże organ – dlatego w oparciu o jego treść organ powinien stwierdzić nieściągalność składek ze względu na brak majątku i że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne; 6. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – poprzez błędną wykładnie tych przepisów przez Sąd I instancji – w okolicznościach niniejszej sprawy zaszły także okoliczności, wskazane także w tym punkcie tj.: ← wnioskodawczyni zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej (okoliczność bezsporna); ← nie ma majątku (argumentacja pkt 5 petitum skargi kasacyjnej); ← ma rozdzielność majątkową (okoliczność bezsporna); ← nie ma następców prawnych, ani możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (brak takich osób). Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia zgodnego z prawem oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się nieuzasadnione, dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., ograniczono do oceny tychże zarzutów. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Najdalej idący zarzut kasacyjny opisany w punkcie 1 petitum błędnej wykładni art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 156 par. 1 pkt 1 k.p.a. jest nietrafny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie rozważano kwestię, czy organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych czy też Zakład Ubezpieczeń Społecznych (v. przykładowo wyroki w sprawach sygn. akt II GSK 348/10, II GSK 830/09, II GSK 676/09, II GSK 689/10, II GSK 630/09, II GSK 706/10). Zagadnienie właściwości organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi żadnych wątpliwości. Od wielu lat jednolicie i konsekwentnie przyjmuje się, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych od decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych: "Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozparzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego". Powyższy przepis wyraża normę o charakterze procesowym. Jak słusznie wskazano w wyroku NSA z 5 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 706/10, przepis ten formułuje prawo do wniesienia środka odwoławczego w postaci "wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy" od dwóch rodzajów decyzji: decyzji w przedmiocie tzw. świadczenia w drodze wyjątku oraz decyzji w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne. Kompetencję do wydawania wskazanych decyzji posiadają różne organy. Przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku leży we właściwości Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a nie samego ZUS, o czym stanowi art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy. Z kolei wydawanie decyzji w zakresie indywidualnych spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jedną z kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy). To zróżnicowanie właściwości organów w odniesieniu do decyzji, od których przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ma wpływ na ustalenie organu właściwego do rozpoznania tego środka odwoławczego. W sprawach dotyczących świadczenia w drodze wyjątku wniosek taki jest rozpoznawany przez Prezesa ZUS. Z kolei w odniesieniu do decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, organem wydającym decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest ZUS. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, powinien być rozpoznawany przez organ, który orzekał w sprawie po raz pierwszy, a nie przez inny organ. Taka jest bowiem istota tego środka odwoławczego, gdyż "ponowne" rozpatrzenie sprawy – jak wskazuje sama nazwa tej instytucji prawnej – jest możliwe wyłącznie przez ten sam organ, który sprawę tę już raz rozpatrywał. Zwrot "strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy" należy, zatem rozumieć wyłącznie, jako wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie jako udzielenie temu podmiotowi kompetencji do rozpoznania tego wniosku. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1052/09, "zawarte w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych sformułowanie dotyczące adresata wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek, jakim jest Prezes Zakładu, ma charakter przepisu technicznego, regulującego organizacyjną kwestię, na czyje ręce kierowany jest wniosek. Przepis ten nie jest natomiast źródłem kompetencji Prezesa Zakładu, jako organu administracji publicznej właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy". Z kolei zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – poprzez błędną wykładnie tych przepisów przez Sąd I instancji nie jest trafny, ponieważ WSA prawidłowo uczynił nie dopatrując się naruszenia tych przepisów przez organ. WSA we Wrocławiu słusznie wskazał, że pismem z 10 maja 2023 r. skarżąca została zawiadomiona o treści ww. art. 10 § 1 k.p.a. i został jej wyznaczony 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy (zawiadomienie otrzymała 11 maja 2023 r.), z czego strona nie skorzystała przed wydaniem decyzji, co nastąpiło 22 maja 2023 r. Należy przy tym wyjaśnić, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może być skuteczny tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane naruszenie lub uchybienie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, w konsekwencji, miało wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Sąd Wojewódzki wykazał, że sytuacja taka w niniejszej sprawie nie wystąpiła, skarżąca wszelkie dodatkowe okoliczności i dowody mogła powołać jeszcze w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a także w skardze do sądu administracyjnego, czego jednak nie uczyniła. Odpierając, jako niezasadne, pozostałe zarzuty kasacyjne należy stwierdzić, że WSA we Wrocławiu, wbrew twierdzeniom skarżącej zawartym w punktach 3 i 4 petitum niniejszej skargi kasacyjnej, prawidłowo wyjaśnił w zaskarżonym wyroku (v. str. 7-9 uzasadnienia) kwestię przedawnienia należności z tytułu składek. Słusznie odwołał się do treści decyzji organu z 22 maja 2023 r., gdzie w sposób precyzyjny przedstawiono, jakie konkretne czynności przerywały bieg przedawnienia. Z tego względu zarzut, że "zaniechano prawidłowego wyjaśnienia skarżącej kwestii podniesionego przez nią zarzutu przedawnienia składek" nie jest trafny i abstrahuje od treści zarówno decyzji wydanych w sprawie, jak i motywów zaskarżonego wyroku. Gdy chodzi o zarzut opisany w punkcie 5 petitum to należy zgodzić się z Sądem I instancji, że postanowienie z 30 grudnia 2014 r. o umorzeniu egzekucji nie może mieć znaczenia takiego, jakie mu usiłuje nadać skarżąca kasacyjnie. Pomija bowiem strona, że 6 października 2018 r. za okresy wskazane w decyzji zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne i brak jest podstaw do stwierdzenia, że zachodzi przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżąca dysponuje bowiem składnikiem majątkowym podlegającym egzekucji w postaci wynagrodzenia za pracę. Sytuacja rodzinna i majątkowa skarżącej została ustalona w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. W decyzji z 22 maja 2023 r. organ przedstawił w tym zakresie szczegółowe ustalenia, które w toku postępowania odwoławczego nie zostały przez skarżącą skutecznie zakwestionowane. Również w skardze do WSA nie wykazano w tym zakresie nieprawidłowości skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w tej sprawie decyzji. Trzeba zauważyć, że strona skutecznie nie podważyła w szczególności twierdzenia organu, że deklarowana przez skarżącą sytuacja rodzinna jest niejednoznaczna (v. str. 9-13 decyzji organu II instancji). Tymczasem, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, to na stronie wnioskującej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ciąży obowiązek udowodnienia, że zaistniały przesłanki do umorzenia (v. str. 12-13 uzasadnienia wyroku). Mając powyższe na uwadze, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.