I GSK 145/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Lu 612/22 w zakresie odrzucenia skargi C. Sp. z o.o. w L. na wystąpienie pokontrolne Starosty [...] z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego dotyczącego wykorzystania i rozliczenia dotacji postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Lu 612/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę C. Sp. z o.o. w L. (dalej: skarżąca lub Spółka) na wystąpienie pokontrolne Starosty [...] (dalej: organ) z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego dotyczącego wykorzystania i rozliczenia dotacji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone pismo nie jest władczą formą działań administracji, nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach kontrolowanej jednostki, a stanowi jedynie opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości wraz z określeniem sposobu ich usunięcia. Wskazał, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), organ kontroli w akcie stanowiącym końcowy wynik kontroli, który przyjął formę wystąpienia pokontrolnego nie nałożył na stronę w sposób władczy żadnych obowiązków. Zaś pismo z 7 października 2022 r. nie jest bowiem bezpośrednią i wystarczającą podstawą do nałożenia obowiązków na podmiot kontrolowany, czy też prowadzenia egzekucji. Jest zwyczajnym elementem postępowania kontrolnego odnoszącym się wyłącznie do ustaleń faktycznych poczynionych w trakcie postępowania kontrolnego. Zaskarżone w niniejszej sprawie wystąpienie pokontrolne nie stanowi aktu, który kształtuje prawa i obowiązki strony, a jedynie stanowi środek dowodowy, który może być wykorzystany w innym postępowaniu, przy czym ustalenia w nim zawarte mogą być kwestionowane przez stronę tego postępowania. Sąd I instancji podkreślił, że kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami, wymienione w wystąpieniu pokontrolnym, nie rodzą obowiązku egzekucyjnego a jedynie wskazują możliwość dobrowolnej ich zapłaty. Nie zgodził się ze stanowiskiem Spółki, że zaskarżone wystąpienie pokontrolne wywiera bezpośrednie skutki prawne w zakresie praw i obowiązków strony wynikających z przepisów prawa. W ocenie WSA zaskarżone wystąpienie pokontrolne wyłącznie informujące o dostrzeżonych nieprawidłowościach, nie może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdyż nie nakłada na kontrolowanego jakichkolwiek obowiązków i nie nadaje mu jakichkolwiek uprawnień. Czynności kontroli zawierające wyłącznie ustalenia faktyczne nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w związku z czym Sąd I instancji był zobligowany do odrzucenia skargi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Spółka, zaskarżając w całości te postanowienie i wniosła o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wystąpienie pokontrolne z przeprowadzonej kontroli w zakresie wydatkowania dotacji oświatowych nakazujące skarżącej dokonanie określonych działań, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego i w konsekwencji odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podczas gdy na gruncie przedmiotowej sprawy taki przypadek nie zachodził. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Spółka w skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji niezasadne uznanie, że zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie nakłada na podmiot kontrolowany żadnych obowiązków, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie jest trafne. Zaskarżone w tej prawie wystąpienie pokontrolne Starosty [...] z dnia [...] października 2022 r. nr [...] zostało wydane na podstawie § 8 ust. 1 uchwały Nr XXXVIII-323/2017 Rady Powiatu w Kraśniku z dnia 20 grudnia 2017 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych podmiotów oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania (Dz.Urz.Woj.Lubel. z 2018 r., poz. 84) oraz protokołu kontroli. Zgodnie z § § 7 ust. 2 uchwały Rady Powiatu w [...] wystąpienie pokontrolne zawiera opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości wraz z określeniem sposobu ich usunięcia. W przypadku nieprawidłowości mających wpływ na wysokość przyznanej lub wykorzystanej dotacji, organ dotujący wzywa w wystąpieniu pokontrolnym do zwrotu całości lub części przekazanej dotacji. Zaskarżone w rozpoznawanej sprawie wystąpienie pokontrolne nie zawierało władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. W części końcowej wskazanego wystąpienia są zawarte zalecenia dotyczące stwierdzonych uchybień. Organ przedstawiając nieprawidłowości jednocześnie wniósł o zwrot kwot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami. W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podane elementy wystąpienia pokontrolnego świadczą o tym, że organ ograniczył się wyłącznie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych nieprawidłowości. Organ określił wprawdzie wysokość kwot, które winny podlegać zwrotowi, lecz nie nakazał skarżącej zwrotu środków, wnosząc jedynie o jego dobrowolne dokonanie. Wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II GSK 3807/16, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że wydanie zaleceń pokontrolnych nie oznacza, że zalecenia pokontrolne stanowią akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Strona nie zgadzając się z zaleceniem zwrotu dotacji może doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o zwrocie dotacji, którą może zakwestionować w toku instancji administracyjnej. Dopiero zatem od decyzji wydanej po przeprowadzeniu tego postępowania stronie będzie przysługiwała (po wyczerpaniu środków zaskarżenia) skarga do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Nie dotyczy ono bowiem obowiązków strony skarżącej wynikających z przepisów prawa. Nie można go zatem zakwalifikować jako aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.