I GSK 1445/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lipca 2024 r. sygn. akt I SA/Łd 265/24 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 lutego 2024 r. nr SKO.4131.7.2024 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty z tytułu przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy i środków na opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Łd 265/24, oddalił skargę A. S. (skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (organ, SKO) z dnia 27 lutego 2024 r., nr SKO.4131.7.2024 w przedmiocie określenia kwoty i nakazania obowiązku zwrotu świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy i środków na opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne pracowników należnych od pracodawcy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca kasacyjnie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.) wniesiono także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Łodzi (organ I instancji, Dyrektor) z dnia 29 stycznia 2024 r., nr 10/2024 w całości. Skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: a) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja naruszała art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: k.p.a.), art. 8 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące nierozpatrzeniem całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, nieuwzględnieniem okoliczności, iż skarżąca złożyła rozliczenie dofinansowania w zakreślonym przez ustawę terminie, prowadzeniem postępowania w sposób niegwarantujący równości obywatela wobec prawa oraz podważającej jego zaufanie do organów państwa, bezrefleksyjne przyjęcie w całości przez Sąd okoliczności faktycznych ustalonych przez organ administracyjny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a; b. art. 15gg ust. 23a ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 764; dalej: ustawa COVID-19) poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym uznaniem, że zwrot przekazanych beneficjentowi środków musi być orzeczony w całości przez organ administracyjny w przypadku niewykonania przez stronę wezwania do wykonania obowiązków wskazanych w ust. 19 lub 20 artykułu 15gg ust. 23a ustawy COVID-19 w dodatkowym 30-dniowym terminie. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt I GSK 1445/24 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych. Podniesiony w zarzutach w pkt a) petitum skargi kasacyjnej jako naruszony art. 151 p.p.s.a. wskazuje jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione we wskazanych zarzutach przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA: z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2674/16, z (...) września 2018 r. sygn. akt II OSK 104/18, z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. powiązano z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. Tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania jest wadliwy konstrukcyjnie. Wyjaśnić w tej mierze wypada, że zgodnie z art. 176 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Przy czym, o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Związek ten powinien być wykazany przez autora skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe uwagi, ocenie merytorycznej nie mógł poddawać się zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Ta bowiem regulacja składa się z kilku jednostek redakcyjnych. Dodatkowo zauważyć należy, że przytoczony powyżej zarzut nie został przez autorkę skargi kasacyjnej w żaden sposób doprecyzowany. W uzasadnieniu nie wykazano na czym konkretnie, zdaniem skarżącej kasacyjnie, polegało "...nierozpatrzeniem całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego...", a w szczególności: jakich okoliczności, dokumentów, czy innych dowodów organ nie wziął pod rozwagę, jakich działań, ukierunkowanych na wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, nie podjął. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego. Bezskuteczny zatem jest zarzut naruszenia przepisów postępowania wobec jego wad konstrukcyjnych oraz braków uzasadnienia. Wobec powyższych ustaleń nie dokonano podważenia prawidłowości oceny ustaleń faktycznych sprawy. W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 15gg ust. 23a ustawy COVID-19 poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym uznaniem, że zwrot przekazanych beneficjentowi środków musi być orzeczony w całości przez organ administracyjny w przypadku niewykonania przez stronę wezwania do wykonania obowiązków wskazanych w ust. 19 lub 20 artykułu 15gg ust. 23a ustawy COVID-19 w dodatkowym 30-dniowym terminie. Stosownie do art. 15gg ust. 23a ustawy COVID-19, Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wzywa podmiot, który nie wywiązał się z obowiązku określonego w ust. 19 lub 20, do wywiązania się z niego w dodatkowym terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem obowiązku zwrotu całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Jeżeli podmiot nie wywiąże się z tego obowiązku w dodatkowym terminie, dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wydaje decyzję o zwrocie. Ustawodawca, jak wynika z podanego wyżej przepisu, wyraźnie wskazał na konsekwencje nieprawidłowego rozliczenia uzyskanego dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (dalej: FGŚP). Sankcja polega na zwrocie w całości otrzymanej pomocy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków w przypadku nieprawidłowego wydatkowania środków dofinansowania. Z ustaleń organów poczynionych w sprawie, a zaakceptowanych przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca kasacyjnie w dniu 30 grudnia 2020 r. złożyła dokumenty rozliczeniowe potwierdzając wykorzystanie otrzymanych z FGŚP świadczeń na dofinansowanie wynagrodzeń i środków na opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników należnych od pracodawcy. Organ weryfikując powyższe rozliczenia stwierdził, że beneficjent nie złożył pełnego udokumentowania rozliczenia z otrzymanych środków i świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy z FGŚP i w związku z tym pismem z dnia 12 sierpnia 2022 r. wezwał skarżącą kasacyjnie do złożenia kompletnego rozliczenia w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem obowiązku zwrotu całości przyznanych środków wraz z odsetkami liczonymi od całej kwoty pomocy od dnia następującego po dniu przekazania środków. Jednocześnie informując, że jeżeli skarżąca kasacyjnie nie wywiąże się z tego obowiązku we wskazanym terminie, Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy wyda decyzję o zwrocie. W wyznaczonym przez organ I instancji terminie, pomimo prawidłowo doręczonego pisma z dnia 12 sierpnia 2022 r., skarżąca kasacyjnie nie uzupełniła dokumentów niezbędnych do rozliczenia. Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd I instancji trafnie uznał, że organ prawidłowo zastosował przepisy ustawy COVID-19, przypisując określonym zachowaniom (zaniechaniom) skarżącej kasacyjnie prawidłowo określone konsekwencje. Prawidłowo również ustalona została wysokość kwoty określonej do zwrotu, wynikająca z unormowania zawartego w art. 15gg ust. 23a ustawy COVID-19. Na aprobatę zasługuje również stanowisko WSA, że termin określony w wyżej wskazanym przepisie jest terminem prawa materialnego, dlatego nie podlega przywróceniu. Wobec powyższego należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że " ... Zarówno ustalenia faktyczne organu znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym jak i poczyniona analiza przepisów ustawy COVID-19 jest prawidłowa, wszechstronna i wystarczająca do wydania decyzji w sprawie. Z uwagi na fakt, że decyzja w rozpatrywanej sprawie wydawana na podstawie art. 15gg ust 23a jest związana a nie uznaniowa, organ - wobec niewywiązania się przez stronę z obowiązków ustawowych - nie miał innej możliwości aniżeli orzec o zwrocie przyznanej pomocy w całości.". Na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku nie ma wpływy stanowisko WSA w Rzeszowie zajęte w wyroku z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Rz 461/23, na które to w skardze kasacyjnej powołuje się skarżąca kasacyjnie. Podkreślić bowiem należy, że wyrok ten wydany został w odmiennym stanie faktycznym. Dlatego też Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie zasadnie nie uwzględnił poglądu WSA w Rzeszowie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.