I GSK 1444/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Beata Sobocha- Holc (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 197/23 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w L. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 12 maja 2021 r., nr 135/OR14/2021 w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 26 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Ol 197/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej zwanej "skarżącą" lub "Spółką") na decyzję Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej zwanego "ARiMR") z 12 maja 2021 r., nr 135/OR14/2021, w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności i nałożenia sankcji wieloletnich, oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w wyniku ponownego rozpoznania skargi, bowiem pierwotnie wydany w tej sprawie uwzględniający skargę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 24 listopada 2021 r. został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2023 r., sygn. akt I GSK 803/22, a sprawa została przekazana Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania uznając, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem NSA organy nie naruszyły art. 149 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wskazał, że skoro strona w postępowaniu nie przejawiała inicjatywy, to nie można uznać że pozbawiono ją obrony swych praw zwracając uwagę na ograniczenia stosowania przepisów k.p.a. w tej sprawie. Dodał także, że stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji uchybienia przez organy art. 32 związku z art. 10 § 1 i z art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 75 k.p.a. nie zostało należycie uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonym wyrokiem z 26 lipca 2023 r. oddalił skargę. Nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, Spółka wniosła skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 163; zwanej dalej "p.p.s.a."), zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 90 § 1 p.p.s.a. poprzez pozbawienie strony możliwości obrony swych praw polegające na niedopuszczeniu pełnomocnika skarżącej do rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie 26 lipca 2023 r., realizowanej w trybie zdalnym (online), i przez to braku możliwości uzasadnienia stanowiska skarżącej; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 57 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej zwanej "k.p.a.") poprzez wydanie wyroku aprobującego decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie jako organu właściwego rzeczowo i miejscowo do wydania kwestionowanej (drugiej) przez skarżącą decyzji, w sytuacji gdy Spółka w toku postępowania wznowieniowego wszczętego przez organ zmieniła adres siedziby, a przez to organem właściwym dla podejmowania decyzji merytorycznych w toku wszczętego postępowania winien być Oddział ARiMR w Ustrzykach Dolnych, tak jak miało to miejsce we wszystkich toczących się postępowaniach względem skarżącej znajdujących się obecnie na etapie przed pierwszą decyzją organu administracji; III. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędne określenie, że decyzja organu II stopnia nie narusza wskazanych poniżej przepisów, polegające na niezastosowaniu art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE. L nr 312/1), w sytuacji gdy okres przedawnienia nieprawidłowości rzekomo stwierdzonej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie w decyzji I wynosił 4 lata od dnia dopuszczenia się rzekomej nieprawidłowości, a bieg terminu przedawnienia winien być liczony od 2016 r. tj. od złożenia wniosku o przyznanie płatności i upłynął ostatecznie 2020 r. albowiem nie nastąpiło żadne skuteczne przerwanie ani zawieszenie biegu przedawnienia; IV. naruszenie przepisów prawa procesowego, poprzez błędne określenie, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych poniżej przepisów, polegające na naruszeniu przepisów postępowania, to jest art. 68 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1325; dalej zwanej "O.p.") w zw. z art. 29 ust. 6 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1505; dalej zwanej "ustawą o ARiMR"), w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, polegające na nieuwzględnieniu terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej, o którym mowa w art. 68 § 1 O.p., a który upłynął po 3 latach, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym z mocy prawa powstał obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, tj. najpóźniej z końcem roku 2020 r.; V. naruszenie przepisów prawa procesowego, poprzez błędne określenie, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych poniżej przepisów, polegające na naruszeniu przepisów postępowania, to jest art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 57 k.p.a., polegające na wydaniu pierwszej decyzji w sprawie (wznawiającej) pomimo faktu, że od chwili wydania pierwotnej upłynęło ponad 5 lat, w związki z czym, organ winien był zastosować art. 151 § 2 k.p.a. i zakończyć postępowanie, poprzez umorzenie postępowania; VI. naruszenie przepisów prawa procesowego, poprzez błędne określenie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I stopnia nie narusza wskazanych poniżej przepisów, polegające na naruszeniu przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 32 w zw. z art. 10 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a – polegające na wydaniu decyzji merytorycznej opartej o niepełny materiał dowodowy, z zaniechaniem przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego i oparcie się wyłącznie na dokumentach zaczerpniętych z innych postępowań oraz pomimo niewyjaśnienia przez organ zasadniczych okoliczności związanych z współposiadaniem przez dzierżawcę – gruntów rolnych będących przedmiotem poddzierżawy na rzecz państwa C. oraz współgospodarowaniem przez Spółkę na tych gruntach z poddzierżawcą, w sytuacji gdy oba powyższe podmioty były posiadaczami zależnymi nieruchomości, objętych wnioskami i prowadziły wspólną gospodarkę rolną, co wynika wprost także z pośrednio znanych organowi zeznań pana C., który wskazał, że pracownik strony angażował się w gospodarowanie przedmiotowymi nieruchomościami, odnotowywał zakres i rodzaj zasiewów, jak również na poczynieniu przez organ ustaleń faktycznych w sprawie na podstawie dowodów zgromadzonych w innym postępowaniu, z naruszeniem praw strony do czynnego udziału w czynnościach postępowania, w szczególności możliwości zdawania pytań przesłuchiwanym świadkom, pominięcie przy czynnościach dowodowych tj. w trakcie przesłuchania w charakterze Z. C. pełnomocnika strony, a które były zaplanowane na 2 października 2019 r. oraz na 18 listopada 2019 r., a także przeprowadzenie tego dowodu pod nieobecność pełnomocnika strony (przy jednoczesnym pominięciu pełnomocnika w zawiadomieniu o terminie czynności); VII. naruszenie przepisów prawa procesowego, poprzez błędne określenie, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I stopnia nie narusza wskazanych poniżej przepisów, polegające na naruszeniu przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 32 w zw. z art. 10 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a., polegające na oparciu obu decyzji na zeznaniach świadka, z których ten się wycofał poprzez cofnięcie złożonego względem organu wniosku z 31 grudnia 2019 r., i określenie przez Z. C., iż wniosek z 31 grudnia 2019 r., będący początkiem postępowania wobec skarżącej, był "taktyką", którą, co już należy domniemywać z treści zeznań Z. C. oraz R. S., wynikała z konfliktu pomiędzy ww. osobami, a co za tym idzie oparcie obu decyzji organów na zeznaniach Z. C., jako niewiarygodnych, powinno prowadzić do przesądzenia prawdziwości zeznań R. S. i skarżącej i nieobciążania strony z tytułu kwot rzekomo nienależnie pobranych płatności, jako niezasadne; VIII. naruszenie przepisów prawa procesowego, poprzez błędne określenie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I stopnia nie narusza wskazanych poniżej przepisów, polegające na zupełnie dowolnym i sprzecznym z przepisami ustaleniu jakoby wsparcie bezpośrednie miało przysługiwać wyłącznie jednemu z posiadaczy zależnych, w sytuacji gdy przedmiotowymi gruntami gospodarowały dwa podmioty: dzierżawca i poddzierżawca, z których oba były posiadaczami zależnymi. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ w piśmie procesowym z 20 listopada 2023 r. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przypisanych. Pismem z 8 grudnia 2023 r. Spółka, na podstawie art, 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – oświadczenia A. C. – na okoliczność: braku możliwości wzięcia udziału przez pełnomocnika skarżącej w rozprawie przeprowadzonej w formie zdalnej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, sygn. akt: I SA/Ol 197/23, w dniu 26 lipca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim zauważyć należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji, a także Naczelny Sąd Administracyjny w warunkach przewidzianego w art. 153 i art. 190 p.p.s.a. związania oceną prawną, wykładnią i wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2023 r., sygn. akt I GSK 803/22. Wykładnia ta i wskazania – poza niezachodzącymi w tej sprawie wyjątkami – jest wiążąca w całym dalszym postępowaniu, czego konsekwencją jest m. in. niemożność na dalszym etapie skutecznego sformułowania zarzutów środka odwoławczego na podstawie poglądów z tym stanowiskiem sprzecznych. Poza tym podważenie wyniku dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni tych przepisów prawa materialnego, które stanowiły przedmiot interpretacji dokonanej wcześniej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zależy od podniesienia przez skarżącego zarzutu naruszenia przepisów regulujących instytucję związania oceną prawną i wykładnią w toku ponownego rozpoznania sprawy. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia art. 153 ani art. 190 p.p.s.a., co czyni w istotnym fragmencie podniesione zarzuty nieskutecznymi. Uwaga ta dotyczy unormowań dotyczących zakresu zastosowania przepisów k.p.a. Nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 90 § 1 p.p.s.a. Zawiadomieniem o wyznaczeniu rozprawy z 19 czerwca 2023 r. pełnomocnik strony skarżącej poinformowany został o wyznaczeniu rozprawy w trybie zdalnym, jednocześnie pouczono go o wymaganiach sprzętowych niezbędnych do połączenia oraz o obowiązkach jakie powinien spełnić aby dołączyć do rozprawy. W piśmie tym pełnomocnik otrzymał link, numer spotkania jak również hasło zapewniające udział w rozprawie. Z akt sprawy wynika, że rozprawa sądowa w trybie zdalnym wywołana została punktualnie o godzinie 10.00. Była to pierwsza sprawa z wokandy. Za skarżącą Spółkę nikt się nie stawił. W poczekalni osób oczekujących na rozpoczęcie rozprawy nie było pełnomocnika strony ani po wywołaniu sprawy, ani w czasie jej trwania. Sędzia przewodniczący składu sędziowskiego dokonał sprawdzenia, czy pełnomocnik ustanowiony w sprawie zgłaszał problemy techniczne z połączeniem. Zarówno Wydział Informacji Sądowej WSA w Olsztynie jak i kierownik Wydziału I WSA w Olsztynie stwierdzili, że nikt nie kontaktował się z sądem w tej sprawie. Z protokołu rozprawy wynika, że w rozprawie uczestniczył pełnomocnik organu odwoławczego, który otrzymał taki sam link do rozprawy, co pełnomocnik skarżącej. Tym samym stwierdzić można, że po stronie sądu nie było problemów z połączeniem. Nie można jednak wykluczyć, że takie problemy nie wystąpiły po stronie pełnomocnika skarżącej. Nie zostały one jednak zgłoszone niezwłocznie, czego należało oczekiwać od starannie postępującego pełnomocnika. Nie znajduje uzasadnienia fakt oczekiwania do godziny 11 na to, by interweniować w tej sprawie i nawiązać kontakt z Sądem. Zaniechanie w tym zakresie nie świadczy o naruszeniu przepisów regulujących czynności postępowania sądowego. O naruszeniu art. 90 § 1 p.p.s.a. nie może być mowy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest środkiem sformalizowanym, wymagającym profesjonalnego sporządzenia, czego wyrazem jest przymus adwokacko-radcowski. Wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawy tego środka odwoławczego mają charakter rozłączny w tym znaczeniu, że należy odrębnie skonstruować zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i regulacji materialnoprawnej, jeżeli skarżący zamierza oprzeć skargę kasacyjną na obu podstawach. Dążąc do podważenia oceny sądu pierwszej instancji w zakresie ustaleń faktycznych przyjętych przez organy za podstawę wydanej decyzji należy wskazać te przepisy prawa procesowego, których naruszenia dopuściły się organy administracji, a których to naruszeń nie dostrzegł sąd wojewódzki. Z kolei zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego należy tak sformułować, by było jasne czy odnoszą się do wadliwej wykładni czy też zastosowania przepisu i na czym wykazywane uchybienie ma polegać. Uznane przez stronę skarżącą kasacyjnie przepisy jako naruszone powinny być wskazane w skonstruowanych zarzutach, w petitum skargi kasacyjnej, nie zaś w ich uzasadnieniu (uzasadnieniu skargi kasacyjnej) czy też innych pismach procesowych strony. Dodać do tego należy, że w zakresie zarzutu naruszenia konkretnego przepisu należy podać, na czym polegało jego naruszenie, gdyż przepisy prawa można naruszyć na wiele sposobów. Sposób naruszenia powinien być wskazany konkretnie, nie ogólnikowo, gdyż NSA nie jest uprawniony do domyślania się, precyzowania czy też uzupełniania postawionych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 1208/19, LEX nr 3604459). Zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej w tej sprawie dotknięte są istotnymi wadami. Uwaga ta dotyczy przede wszystkim redakcji zarzutu z pkt II petitum skargi kasacyjnej, w którym pełnomocnik kwestionuje właściwość organu odwoławczego wskazując, że z uwagi na zmianę adresu siedziby skarżącej kasacyjnie organem właściwym powinien być Dyrektor Oddziału ARiMR w Ustrzykach Dolnych zamiast Dyrektora Warmińsko- Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie. Jednocześnie jako naruszone wskazał przepisy: art. 151 § 2 k.p.a. – określający rodzaje decyzji wydawanych po wznowieniu postępowania, art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – wymieniający przesłanki wznowienia postępowania, art. 146 § 1 k.p.a. – mówiący o ograniczeniu dopuszczalności uchylenia decyzji w wyniku wznowienia, oraz art. 57 k.p.a. – odnoszący się do sposobu liczenia terminów. Żaden z wymienionych przepisów nie donosi się do właściwości organu w toku wznowienia postępowania. Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, bo wskazując na wadliwe ich zastosowanie skarżąca nie podważyła dokonanych przez organy ustaleń, a zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. Stwierdzono stanowczo, że nieprawidłowości w niniejszej sprawie nie miały charakteru jednorazowego, a trwały w całym okresie realizacji projektu, czyli od 2010 r. do 2016 r., a zatem miały charakter ciągły i powtarzalny. Zatem najwcześniej termin przedawnienia rozpoczął bieg od zakończenia stwierdzonych nieprawidłowości, tj. od 21 czerwca 2017 r., tj. realizacji płatności za rok 2016. Czteroletni termin przedawnienia liczony od czasu ustania nieprawidłowości upływał z 22 czerwca 2021 r. W tak zakreślonym okresie doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia w dniu doręczenia postanowienia o wznowieniu postępowania. Z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 wynika, że po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo, a zgodnie z akapitem trzecim art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia. Zatem okres przedawnienia wynosi maksymalnie osiem lat od zakończenia trwania nieprawidłowości. Skoro zatem od doręczenia postanowienia termin przedawnienia biegł na nowo i nie upłynęło jeszcze osiem lat od ustania nieprawidłowości, to w niniejszej sprawie organy były uprawnione do orzekania w przedmiocie uchylenia po wznowieniu decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności i nałożenia sankcji wieloletnich. Wydane w tej sprawie decyzje zostały doręczone Spółce przed upływem terminu przedawnienia. Odnośnie do zarzucanego naruszenia art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 29 ust. 6 ustawy o ARiMR, to Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że kwestię przedawnienia w niniejszej sprawie reguluje art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95. W tym zakresie przepisy O.p. nie znajdują zastosowania, co przesądza o nietrafności zarzutu. Jeżeli zaś chodzi o zarzuty naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5, z art. 146 § 1 i z art. 57 k.p.a., to poruszone w ramach tego zarzutu zagadnienie stanowiło już przedmiot oceny NSA w wiążącym w tej sprawie wyroku o sygn. akt I GSK 803/22. Jak już zasygnalizowano, niepodniesienie w tym zakresie zarzutu braku wykonania wskazań i oceny prawnej, bądź postąpienia wbrew wykładni zaprezentowanej w prawomocnym wyroku czyni powyższy zarzut nieuzasadnionym. Podobną uwagę poczynić należy w stosunku do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. We wspomnianym wyroku NSA wyjaśnił szczegółowo podstawy prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie i zauważył ponadto, że strona nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień procesowych. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano tego, by ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji dokonał oceny prawnej wbrew stanowisku zawartym w prawomocnym wyroku NSA. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia art. 32 w związku z art. 10 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a. należy podkreślić, co także wynika z uzasadnienia wyroku I GSK 803/22, że udział strony w postępowaniu nie podlega w tej sprawie regulacji art. 10 § 1 k.p.a. Natomiast w pozostałym zakresie – strona skarżąca nie wykazała, by doszło do naruszenia reguły doręczenia pism pełnomocnikowi bądź prawa do jego ustanowienia. Z tych powodów zarzuty te nie mogły zostać uwzględnione. Ostatni zarzut sformułowany przez skarżącą nie zawiera żadnych przepisów prawa i już z tego powodu jest nietrafny. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.