I GSK 1437/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Salachna Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 358/21 w sprawie ze skargi M. F. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 listopada 2020 r. nr OR07-65000-OR0730840/18/20 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargą kasacyjną, 2. zasądza od M. F. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 358/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę M. F. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 listopada 2020 r. nr OR07-65000-OR0730840/18/20 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pan M. F. złożył w dniu 19 marca 2018 r. wniosek w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" typ operacji "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego PROW na lata 2014-2020 o przyznanie pomocy w obszarze związanym z racjonalizacją technologii produkcji. Z ustaleń organu wynikało, że do kosztów kwalifikowanych nie zostały włączone koszty budowy budynku chlewni z uwagi na to, że budowa chlewni miała zacząć się niezwłocznie, a Agencja miała 8 miesięcy na rozpatrzenie wniosku. Dopiero jednak po upływie 5 miesięcy od złożenia wniosku o przyznanie pomocy strona złożyła wniosek o uzyskanie pozwolenia na budowę (16 sierpnia 2018 r.). W dniu 30 października 2018 r. skarżący uzyskał zaś ostateczne pozwolenie na budowę. Organ nadto wskazał, że umowa o roboty budowlane została zawarta w dniu 26 marca 2019 r. W ocenie Agencji podział inwestycji na część kwalifikowaną tj. sufit z instalacją dostawa systemów Fancon oraz wyposażenie chlewni oraz na część niekwalifikowalną tj. budowa budynku chlewni został dokonany w sposób sztuczny w celu obejścia prawa. Dokończenie budowy chlewni i jej wyposażenie nie mogło być traktowane jako odrębna inwestycja, bowiem jest ściśle powiązana z inwestycją ujętą w kosztach niekwalifikowalnych. Tym samym koszty kwalifikowalne wynosiły 1 092 162,00 zł, zaś koszty niekwalifikowalne wynosiły 1 740 351,00 zł. Łączna suma kosztów wynosiła 2 796 513,00 zł. W ocenie Agencji, powinna ona wziąć pod uwagę wspomnianą sumę kosztów w świetle art. 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego PROW na lata 2014- 2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1371 z późn. zm.), dalej zwane "rozporządzeniem wykonawczym". Strona wnioskowała o kwotę pomocy w wysokości 500 000,00 zł, zatem stanowiła ona 18% wszystkich kosztów, jakie wnioskodawca musiał ponieść na zrealizowanie całej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie czy doszło do zaniżenia przez stronę kosztów operacji poprzez sztuczne wydzielenie kosztów budowy chlewni i zakwalifikowanie ich do kosztów niekwalifikowalnych. Sąd powołał § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Modernizacja gospodarstw rolnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 pomoc przyznaje się w wysokości do 50% kosztów kwalifikowalnych - w przypadku operacji innych niż wymienione w pkt 2, 60% kosztów kwalifikowalnych - w przypadku operacji realizowanej przez osoby wspólnie wnioskujące lub młodego rolnika - i nie mniej niż 30% kosztów kwalifikowalnych. W ocenie Sądu I instancji podział na koszty kwalifikowalne wykazane w zestawieniu rzeczowo-finansowym operacji: sufit z wentylacją, dostawa systemów F oraz wyposażenie chlewni oraz na koszty niekwalifikowalne tj. budowa chlewni miał charakter sztuczny i służył obejściu wymagań określonych w art. 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Z ustaleń dokonanych przez organ wynika, że budowa chlewni nie rozpoczęła się na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Wniosek został bowiem złożony w dniu 19 marca 2018 r. Pozwolenie na budowę powyższego obiektu stało się zaś ostateczne pod koniec października 2018 r. czyli 7 miesięcy po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy. Rozpoczęcie robót zgodnie z dziennikiem budowy, czyli wytyczenie geodezyjne obiektu nastąpiło zaś w grudniu 2018 r. Podpisanie umowy przedwstępnej z wykonawcą na wykonanie robót budowlanych przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy nie jest przeszkodą, jak słusznie wskazała Agencja do zakwalifikowania kosztów budowy chlewni, do kosztów kwalifikowalnych. Umowa ta bowiem nie określała wynagrodzenia wykonawcy, tym samym nie była przeszkodą do zastosowania konkurencyjnego trybu wyboru wykonawcy. Kwota kosztów kwalifikowalnych wynosiła 1 092 162,00 zł, zaś kwota kosztów niekwalifikowalnych wynosiła 1 740 351,00 zł, a łączna suma kosztów wynosiła 2 796 513,00 zł., nie został spełniony art. 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Wnioskowana bowiem kwota pomocy, czyli 500.000 zł stanowi 18% wszystkich kosztów. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenie i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w związku z art. 7a K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP przez nieuchylenie kontrolowanego rozstrzygnięcia, pomimo dokonanej przez organ oczywiście błędnej wykładni § 7 ust. 4 rozporządzenia; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej poprzez błąd w subsumpcji polegający na zaaprobowanie stanowiska organu, że koszty kwalifikowane podlegają refundacji w pełnej wysokości od dnia podpisania umowy, a nie jak wynika z znowelizowanych przepisów, od dnia, w którym został złożony wniosek; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez przyznanie racji błędnemu stanowisku organu, odmawiającego przyznania pomocy Skarżącemu; 2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP doprecyzowanym w art. 8, art. 9 oraz art. 7a k.p.a., a także art. 27 ust. 1 i 2 u.w.r.o.w. poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia z 27 listopada 2020 r., pomimo naruszenia przez organ w trakcie postępowania administracyjnego, zasady zaufania do organów państwa (władzy publicznej) oraz zasady informowania stron postępowania administracyjnego oraz rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Skarżący wystąpił bowiem do organu o indywidualną opinię w konkretnym stanie faktycznym, uzyskał ją, zastosował się do niej, a zapadłe następnie rozstrzygnięcie organu stanęło w opozycji do informacji udzielonej skarżącemu. Zarzut ten dotyczy także zaaprobowania przez Sąd sytuacji, w której na różnym etapie postępowania, ARiMR zmieniał stawiane wnioskowi skarżącego wymagania i zarzuty; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 i 2 u.w.r.o.w. - przez błędne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, jak również nieustosunkowanie się do całokształtu materiału dowodowego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne zaakceptowanie przez Sąd I Instancji sytuacji, w której Organ uzupełniał w odpowiedzi na skargę zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcie z 27 listopada 2020 r., zamiast prawidłowo uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie; Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie czy doszło do zaniżenia przez skarżącego kasacyjnie kosztów operacji przez sztuczne wydzielenie kosztów budowy chlewni i zakwalifikowanie ich do kosztów niekwalifikowalnych. Odnosząc się do ram prawnych niniejszej sprawy należy wskazać na treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego zgodnie z którym w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, właściwy podmiot informuje ubiegającego się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Ponieważ przedmiotem sprawy jest przyznanie pomocy, reguły postępowania w sprawie przyznania pomocy w rozpatrywanej sprawie wyznaczają przepisy art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z tymi przepisami organ, przed którym toczy się postępowanie, stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z ust. 2 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W świetle zaś § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu Modernizacja gospodarstw rolnych w ramach poddziałania Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 pomoc przyznaje się w wysokości do 50% kosztów kwalifikowalnych - w przypadku operacji innych niż wymienione w pkt 2; 60% kosztów kwalifikowalnych - w przypadku operacji realizowanej przez osoby wspólnie wnioskujące lub młodego rolnika - i nie mniej niż 30% kosztów kwalifikowalnych. Przenosząc powyższe spostrzeżenia na grunt rozpatrywanej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że podział na koszty kwalifikowalne wykazane w zestawieniu rzeczowo-finansowym operacji, czyli: sufit z wentylacją, dostawa systemów F i wyposażenie chlewni oraz na koszty niekwalifikowalne, czyli budowa chlewni miał charakter sztuczny i służył obejściu wymagań określonych w art. 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, że część kosztów stanowiła koszty kwalifikowane, a część koszty niekwalifikowane i z czego podział ten miałby wynikać, skoro budowa chlewni stanowiła funkcjonalną całość. Pomimo zwięzłości uzasadnienia rozstrzygnięcia ARiMR w tym zakresie, jak i uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ta, zasadnicza kwestia została prawidłowo w rozpatrywanej sprawie ustalona i oceniona. To z kolei, doprowadziło do prawidłowego wniosku, że podział na koszty kwalifikowane i niekwalifikowane miał sztuczny charakter i prowadził w gruncie rzecz do obejścia wymogów kwotowych przewidzianych na gruncie przepisów wykonawczych. W tym świetle kwestią drugorzędną jest fakt, że budowa chlewni nie rozpoczęła się na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Wniosek został bowiem złożony w dniu 19 marca 2018 r., a pozwolenie na budowę obiektu stało się zaś ostateczne pod koniec października 2018 r. czyli 7 miesięcy po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy. Rozpoczęcie robót zgodnie z dziennikiem budowy (wytyczenie geodezyjne obiektu) nastąpiło zaś w grudniu 2018 r. Co warte podkreślenia na gruncie rozpatrywanej sprawy i zostało potwierdzone również w piśmie skierowanym do skarżącego kasacyjnie z dnia 15 września 2020 r. podpisanie umowy przedwstępnej z wykonawcą na wykonanie robót budowlanych przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy nie jest przeszkodą do zakwalifikowania kosztów budowy chlewni, do kosztów kwalifikowalnych. Umowa nie określała bowiem wynagrodzenia wykonawcy, a tym samym nie była przeszkodą do zastosowania konkurencyjnego trybu wyboru wykonawcy. Weryfikowanie kosztów operacji pod kątem spełnienia warunku z § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego dotyczy tylko tych kosztów, które są niezbędne, aby zgodnie z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa można było stwierdzić zrealizowanie danej operacji. Zgodnie z przepisem § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, przyznanie pomocy może nastąpić tylko wówczas, kiedy wysokość przyznanej pomocy stanowić będzie nie mniej niż 30% wysokości kosztów kwalifikowalnych danej operacji. W wyniku dokonania oceny sprawy z wniosku o przyznanie pomocy skarżącego prawidłowo zatem stwierdzono, że podział objętej operacją inwestycji budowlanej, realizowanej na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia 4 października 2018 r., na część kwalifikowalną wykazaną w zestawieniu rzeczowo-finansowym operacji (sufit z wentylacją, dostawa systemów F, wyposażenie chlewni) oraz na część niekwalifikowalną (budowa budynku chlewni) został dokonany w celu ominięcia ograniczenia wynikającego z warunku określonego w § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Z okoliczności sprawy wynika, że skarżący nie wykazał w zestawieniu rzeczowo-finansowym operacji wszystkich niezbędnych kosztów, wymaganych do poniesienia, aby operacja mogła być uznana za zrealizowaną, a użytkowanie obiektu było zgodne z przeznaczeniem określonym w projekcie budowlanym. Elementy wskazane w zestawieniu rzeczowo-finansowym jako "dokończenie budowy wraz z wyposażeniem...", składające się na operację, nie stanowiły odrębnej inwestycji, ponieważ ich realizacja była ściśle uzależniona od realizacji budowy budynku inwentarskiego wskazanej w kosztach niekwalifikowalnych operacji. Uwzględnienie kosztów wykonania całości budynku, łącznie z kosztami budowy ujętymi w kosztach niekwalifikowalnych operacji niezbędnych do funkcjonowania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem spowodowało jednak niespełnienie przez wnioskodawcę warunku określonego w § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Kwota kosztów kwalifikowalnych wynosiła 1 092 162,00 zł, zaś kwota kosztów niekwalifikowalnych wynosiła 1 740 351,00 zł, a łączna suma kosztów wynosiła 2 796 513,00 zł., nie został zatem spełniony wymóg przewidziany na gruncie art. 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Wnioskowana kwota pomocy tj. 500 000 zł stanowiła bowiem 18% kosztów i tym samym nie spełniała wymogu minimum 30% kosztów kwalifikowanych przewidzianych na gruncie § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, co zostało prawidłowo ocenione w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji. W tym świetle za chybione uznano zarzuty naruszenia przepisów procesowych w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 54 § 2 p.p.s.a., art. 2 Konstytucji RP, art. 8, art. 9, art. 7a, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 27 ust. 1 i 2 u.w.r.o.w. a także przepisów prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., § 7 ust. 4, § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2015 r. i art. 35 ust 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).