I GSK 1430/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 945/23 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w P. na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 lutego 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 945/23 oddalił skargę T. sp. z o.o. z siedzibą w P.(dalej "strona", "skarżący", "spółka") na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy Skarżący złożył wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za październik 2022 r. Pismem nadanym w placówce pocztowej w dniu 6 grudnia spółka wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu na złożenie dokumentu Wn-D za październik 2022 r. prośbę uzasadniając wyjazdem służbowym prezesa zarządu spółki w okresie od 22 do 28 listopada 2022 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. Prezes PFRON odmówił przywrócenia terminu do dokonania ww. czynności. Organ przytoczył treść art. 58 § 1 i 2 k.p.a. i stwierdził, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że przekroczenie terminu nastąpiło bez jej winy. Strona wiedząc bowiem, że dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych zależy od terminowego składania wniosków powinna dołożyć należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw i złożyć wniosek Wn-D w terminie tj. do 25 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy. Natomiast wniosek w tej sprawie wpłynął do organu w dniu 29 listopada 2022 r. Organ wyjaśnił, że prezes zarządu spółki przewidując swoją nieobecność w okresie obejmującym termin na złożenie ww. dokumentu, w trosce o jej interes mógł powierzyć innej osobie wysłanie wniosku w terminie. Opóźnienie w przekazaniu dokumentu ze wskazanych przyczyn wobec możliwości przesłania go przez wyznaczoną osobę świadczy o braku należytej staranności w działaniu, a więc o szeroko rozumianej winie strony, zaś same argumenty podnoszone we wniosku wskazują na kwestie organizacyjne w firmie (niewyznaczenie zastępcy), zatem nie stanowią niezależnej od osoby zainteresowanej przeszkody nie do przezwyciężenia. Utrzymując w mocy własne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu Prezes PFRON odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyjaśnił, że brak winy strony w uchybieniu terminu zachodzi tylko wtedy, gdy nie mogła ona przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Organ dodał, że strona w toku prowadzonego postępowania nie przesłała żadnych dokumentów potwierdzających jej wyjaśnienia, organ nie ma podstaw do uznania wyjaśnień strony za wiarygodne. Następnie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 23 lutego 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 945/23 ją oddalił. Sąd I instancji wskazał, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. W niniejszej sprawie wskazywaną przyczyną mającą uprawdopodobnić brak winy skarżącej w uchybieniu terminu do złożenia wniosku był wyjazd służbowy (wcześniej nieplanowany i taki, którego nie można było przełożyć) prezesa zarządu skarżącej spółki. W świetle takiej argumentacji, zdaniem Sądu w sposób prawidłowy organ odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku. Przeszkoda, na którą powołuje się spółka, leżała wyłącznie po stronie samej spółki i jej organizacji pracy. To spółka w sposób zupełnie nieracjonalny nie zapewniła w okresie wyjazdu służbowego jej prezesa, zastępstwa. Następnie skarżący, na podstawie art. art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej "p.p.s.a."), zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2024 r. (sygn. akt: V SA/Wa 945/23) oddalający w całości skargę na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wydane w dniu [...] marca 2023 roku w sprawie [...], utrzymujące w mocy postanowienie prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] stycznia 2023 roku [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za październik 2022r. Powyższy wyrok zaskarżył w całości. Sądowi I instancji zarzucił: wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: I. błędną wykładnię przepisów postępowania - art. 58 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu; II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedopełnieniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; wskazując na art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.: III. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżący po przekształceniu jednoosobowej działalności gospodarczej w Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością powinien złożyć nowy wniosek rejestracyjny w PFRON a nie że spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego, a spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed przekształceniem; IV. naruszenie Ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, że skarżący mimo przekształcenia z jednoosobowej działalności gospodarczej w Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością powinien złożyć nowy wniosek rejestracyjny w PFRON a nie że spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego, a spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed przekształceniem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł o: 1) zgodnie z art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości skarżonego wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania; oraz 2) o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych, 3) na podstawie art. 176 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą i powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. I OSK 1420/14, tamże). Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, tamże). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza zatem, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Odnosząc się generalnie do wszystkich podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żaden z nich nie został sformułowany w sposób odpowiadający powyższym wymogom prawa. W petitum skargi co prawda wskazano w pkt I i II petitum skargi kasacyjnej skonkretyzowane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże nie wskazano na czym te naruszenia miały polegać, uwzględniając postanowienia art. 174 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Innymi słowy Sąd I instancji nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie dokonuje prawidłowości ich zastosowania przez organ. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 czy art. 135 p.p.s.a.) w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, czego rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 wyjaśnił, że w przypadku gdy wnoszący skargę kasacyjną poprzestanie na wskazaniu podstawy kasacyjnej obejmującej swym zakresem wyłącznie normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, dla zachowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, którym jest skarga kasacyjna, niezbędne będzie jeszcze określenie, czy i w jakim stopniu sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie, oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podzielając powyższe stanowisko trzeba stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie powołał żadnego przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Okoliczność ta w powiązaniu z zaniechaniem wykazania przez autora skargi kasacyjnej wpływu naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania na wynik sprawy uniemożliwia merytoryczną ocenę omawianych zarzutów. Autor skargi kasacyjnej powołując jako podstawę zarzutu zawartego w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazał w pkt IV petitum skargi kasacyjnej na naruszenie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, bez enumeratywnego wskazania przepisów, których naruszenie zarzuca Jak była wyżej mowa, autor skargi kasacyjnej przytaczając podstawy kasacyjne konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Zarzut ten odnosi się do błędnego zastosowania całej ustawy, co oznacza, że autor skargi kasacyjnej nie sprostał stawianemu przed nim obowiązku ustawowemu. Skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, żeby nie stwarzała żadnych wątpliwości, a intencje strony winny być wyartykułowane w sposób jednoznaczny (por. postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1491/11, tamże). Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 151/12, tamże). Także nauka prezentuje tożsamy pogląd na temat obowiązku wskazania konkretnych przepisów w podstawach kasacyjnych skargi kasacyjnej. H. Knysiak-Sudyka zauważa, że Naczelny Sąd Administracyjny jest co do zasady związany granicami skargi kasacyjnej, niezbędne jest zatem wskazanie w niej konkretnych przepisów, które zdaniem skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Powyższe wskazanie powinno obejmować numer artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i innych jednostek redakcyjnych ustawy. Powołanie się na całość przepisu, który został podzielony na mniejsze jednostki redakcyjne, nie pozwala bowiem na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżonego orzeczenia. Taka sama sytuacja ma miejsce, gdy skarżący wskazuje jako podstawę skargi kasacyjnej cały akt prawny lub tylko jego tytuł (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu..., s. 472) (zob. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz do art. 176 p.p.s.a., stan prawny 1 września 2021 r., LEX). B. Dauter stwierdza zaś, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych), oraz tego, na czym to naruszenie polegało. Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny - art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. B. Dauter, Komentarz do art. 176 p.p.s.a., stan prawny 1 sierpnia 2021 r., LEX). Ponadto, w pkt. III petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych. Zarzut ten jest pozbawionych podstaw prawnych, bowiem zwrócić należy uwagę, że - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – Sąd I instancji nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada, czy przyjęty do rozpoznania sprawy został przez organ ustalony w sposób prawidłowy. Reasumując, wniesiona skarga kasacyjna jest w rzeczywistości zbiorem ogólnych uwag do sprawy, jednak bez precyzyjnego wyjaśnienia, na czym miało polegać naruszenie wymienionych w niej przepisów. Uzasadnienie wszystkich zarzutów kasacyjnych nie niweluje w żaden sposób wskazanych powyżej braków, a także nie zawiera wymaganej argumentacji na poparcie zarzutów. Znajdują się w nim jedynie własne opinie i twierdzenia skarżącego kasacyjnie będące w opozycji do ustalań Sądu I instancji, niezawierające żadnego przedstawienia na czym dane naruszenie miałoby polegać/w czym się przejawiać oraz - w odniesieniu do kwestii procesowych - próby uprawdopodobnienia istotności wpływu naruszenia na wynik sprawy. Z treści omawianych zarzutów i z całej treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie w istocie przez zarzut naruszenia prawa materialnego podejmuje polemikę z ustaleniami stanu faktycznego. W związku z tym należy podkreślić, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego generalnie jest co najmniej przedwczesny. Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej nie jest znana Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu i nie mieści się w ramach art. 174 p.p.s.a. Braki w tym zakresie nie dają NSA podstaw do kontroli skarżonego wyroku, bowiem sąd drugiej instancji nie może domniemywać zakresu i kierunków weryfikacji wyroku objętego skargą. Oznacza to, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie wskazuje podstaw kasacyjnych, nie formułuje prawidłowo zarzutów oraz poprawnie ich nie uzasadnia. Stan taki, wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), powodował niemożność dokonania merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 w zw. z art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.