I GSK 1381/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. Sp.j. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 397/21 w sprawie ze skargi N. Sp.j. w K. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr 9013-00000006608/21 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 397/21 oddalił skargę N. N. Spółka jawna w K. (dalej "skarżąca", "spółka") na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Spółka złożyła wnioski o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na lata 2017 i 2018. Skarżącej zostały wypłacone zaliczki na poczet płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 i 2018. Następnie Kierownik zawiesił z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 i 2018. Po podjęciu postępowania, Kierownik decyzją z 24 lutego 2021 r. nr [...] ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności. W uzasadnieniu wskazał między innymi, że decyzjami z 24 lutego 2021 r. nr [...] i nr [...] odmówiono przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 i 2018, a podstawą ich wydania było uznanie, że skarżąca ubiegając się o płatności stworzyła sztuczne warunki. Utrzymując w mocy tą decyzję Dyrektor podniósł, że wypłacone wnioskodawcy środki publiczne za lata 2017-2018 pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a/ ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1505, t.j.), dalej "ustawa o Agencji". Organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wszystkie powiązane podmioty, tj. I. N. , spółki jawne N. N. , N. N. i N. N. wykazała, że N. N. spółka jawna stanowią element łańcucha wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, własnościowych i finansowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków. Dopiero taka ponadstandardowa weryfikacja wszystkich podmiotów związanych ze spółką N. N. za poszczególne lata wstecz i zbadanie tych wzajemnych powiązań pozwoliło na odkrycie, że pomiędzy tymi powiązanymi osobami doszło do skoordynowanych działań ukierunkowanych na pozyskanie płatności większych niż te, które otrzymałaby I. N. , gdyby sama składała jeden wniosek na całość gospodarstwa. Takie podzielenie gospodarstwa pozwoliło na ominięcie przepisu zawartego w art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dał podstawy do przyjęcia, że N. N. sp.j. wspólnie z I. N. , N. N. sp.j. i N. N. sp.j. stworzyła sztuczne warunki. Osiągnięty cel, tj. pozyskanie dodatkowych korzyści sprzecznie z celami systemu wsparcia bezpośredniego - oznacza, że w dacie złożenia wniosku o pomoc na rok 2017 i 2018, wsparcie nie powinno zostać przyznane N. N. sp.j. Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 397/21 ją oddalił. W ocenie Sądu I instancji stan faktyczny i prawny sprawy zostały ustalone zgodnie z wymogami zawartymi w k.p.a., zaś dokonana przez organy ocena materiału dowodowego nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka, korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a. Powyższe ustalenia i dokonana ocena znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., przy realizacji zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca dopuściła się nieprawidłowości w powyższym znaczeniu poprzez stworzenie sztucznych warunków. Organ poprawnie ustalił, że działania I. N. , P. N. i utworzonych prze nich spółek N. N. , N. N. i N. N. , zmierzały w istocie do osiągnięcia skutków zakazanych przez prawo – stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania wyższych płatności rolnych. Nie prowadziły one samodzielnych, odrębnych działań. Były ściśle powiązane osobowo, organizacyjne i ekonomicznie. Organy ustaliły te powiązania na podstawie weryfikacji wszystkich podmiotów, które jak wykazało postępowanie, były ze sobą ściśle powiązane prawnie i finansowo. Zdaniem Sądu I instancji organ wykazał, że złożenie wniosków przez stworzone podmioty, a nie tylko jednego wniosku na całość gospodarstwa przez I. N. ę, pozwoliło na obejście limitów powierzchni uprawnionej do przyznania płatności. Wykreowanie kilku podmiotów bez uzasadnionej przyczyny, które generuje uzyskanie wyższych dopłat, niż gdyby występował o nie jeden rolnik, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości. Następnie skarżąca, na podstawie art. 173 oraz art. 175 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej "p.p.s.a." zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. na podst. art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.: 1. naruszenie art. 7 ust. 3 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności - poprzez błędne przyjęcie, że norma ta ma nie znajdować w sprawie zastosowania z tej przyczyny, że płatność, której zwrot nakazuje decyzja zaskarżona w skardze oddalonej zaskarżonym wyrokiem, miała jakoby nie zostać dokonana na skutek błędu właściwego organu - który to wniosek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrażony jednoznacznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w świetle okoliczności sprawy jest oczywiście niezgodny z prawdą i jest w związku z tym nieuprawniony. II. na podst. art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie przez Sąd I instancji norm postępowania sądowo-administracyjnego, polegające na: 2. Niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. - poprzez brak dostrzeżenia przez WSA naruszenia przez organ normy art. 7 ust. 3 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzenia i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności - polegającego na błędnym przyjęciu, że norma ta ma nie znajdować w sprawie zastosowania z tej przyczyny, że płatność, której zwrot nakazuje decyzja zaskarżona w skardze oddalonej zaskarżonym wyrokiem, miała jakoby nie zostać dokonana na skutek błędu właściwego organu, które to naruszenie miało bezpośredni wpływ wynik postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach; 2) stosowne orzeczenie o kosztach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym o kosztach zastępstwa procesowego według przepisanych norm; 3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (oświadczając o zrzeczeniu się rozprawy). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego. W związku ze związaniem granicami skargi Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony ani tym bardziej zobowiązany do modyfikowania czy też uzupełniania za strony wadliwie skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej. Nie może także domniemywać ich pełnej treści czy postaci, jak również intencji stron, które przyświecały im przy ich formułowaniu. W przedmiotowej sprawie, w której nie stwierdzono nieważności postępowania ani podstaw do umorzenia postępowania czy też odrzucenia skargi, formułując zarzuty skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędne zastosowanie. Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08). Przechodząc do oceny podniesionego przez skarżącą kasacyjnie zarzutu, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania jego zasadności. Formułując tego rodzaju zarzut skargi kasacyjnej spółka zarzuciła Sądowi I Instancji naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez niego naruszenia przez organ normy art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014. Naruszenie to zaś miało polegać na błędnym przyjęciu, że norma wyrażona we wskazanej wyżej regulacji ma nie znajdować w sprawie zastosowania z tej przyczyny, że płatność, której zwrot nakazuje decyzja zaskarżona w skardze oddalonej zaskarżonym wyrokiem, miała jakoby nie zostać dokonana na skutek błędu właściwego organu, które to naruszenie miało bezpośrednio wpływ wynik postępowania administracyjnego. Mając na względzie treść omawianego zarzutu, a w szczególności wskazane w nim przepisy prawne, do naruszenia których zdaniem spółki miało dojść, stwierdzić należy, iż przedmiotowy zarzut został wadliwie sformułowany. Wynika to przede wszystkim z tego, że poprzez tenże zarzut, skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego (powołując się na jego podstawę, wyrażoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a także wyraźnie zaznaczając, że chodzi jej o naruszenie przez Sąd I instancji norm postępowania sądowo-administracyjnego), jednakże jako uchybione regulacje podaje przepisy o charakterze materialnoprawnym. Do takich należy bowiem zaliczyć art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014, który określa przypadki, w których beneficjent wsparcia nie jest zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranych środków z tego tytułu. Poza tym jako naruszone przez Sąd regulacje p.p.s.a., wskazuje art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) tej ustawy, który stanowi podstawę do uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny zaskarżonej decyzji czy postanowienia, z uwagi na stwierdzone przez niego naruszenie przepisów prawa materialnego. W tym więc względzie mamy do czynienia z wewnętrzną sprzecznością analizowanego zarzutu. Niezależnie od powyższego nie sposób również pominąć tego, że w ramach tego zarzutu spółka podnosi niezasadne, jej zdaniem, niezastosowanie w sprawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014. Tym samym więc skarżąca kasacyjnie powołuje się na okoliczności, które mogą być rozpatrywane wyłącznie w ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Dodać także należy, że zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, ze swej istoty, służą głównie kwestionowaniu prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, czy też sposobu procedowania Sądu I instancji, nie zaś ocenie poprawności dokonanej wykładni regulacji materialnoprawnych, bądź też ocenie właściwości ich zastosowania w sprawie. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, jaki spółka zawarła w swojej skardze kasacyjnej, to odnosząc się do niego już na wstępie należy zauważyć, że jest on praktycznie tożsamy z tym, jaki sformułowała ona w ramach podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W tym bowiem wypadku również powołała się na błędne niezastosowanie w sprawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014, co jej zdaniem było całkowicie nieuprawnione. W ramach tego zarzutu skarżąca kasacyjnie zarzuciła więc naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wskazując na to, iż jest to efektem między innymi oparcia się przez WSA w Kielcach na niewłaściwych ustaleniach faktycznych. Tak bowiem należy zinterpretować stwierdzenie spółki odnośnie niezgodnego z prawdą orzeczenia. Odnosząc się do tego rodzaju twierdzeń, w tym miejscu należy zaznaczyć, że podważenie prawidłowości zastosowania konkretnych regulacji prawa materialnego, co do zasady pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (np. wyroki NSA z 5.09.2014 r., I OSK 1119/13; z 15.06.2021 r., III OSK 181/21). W niniejszym przypadku prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych nie została przez spółkę skutecznie podważona, jako że jej zarzut w tym względzie okazał się nieskuteczny. W świetle więc tego, jej twierdzenia odnośnie nieprawidłowo zastosowanego przepisu prawa są gołosłowne. W ramach omawianego zarzutu, jak również w motywach wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, spółka podnosi, że wypłacenie jej środków w ramach zaliczek na przyszłe płatności, miało miejsce w warunkach, w których właściwy organ z urzędu znał okoliczności dotyczące innych ubiegających się o płatności podmiotów, które były z nią powiązane, czy to osobowo czy kapitałowo. W tym zakresie należy jednak zauważyć, że po pierwsze, przywoływany przez nią przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014, jako przesłankę wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych środków wymienia nie tylko okoliczność w postaci pomyłki organu, ale także to, że błąd tego rodzaju nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Skarżąca kasacyjnie, wskazując na nieprawidłowe niezastosowanie w sprawie przepisu art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014 całkowicie pomija tę drugą okoliczność. W tej więc sytuacji jej zarzut, także z tego względu nie może zostać uznany za zasadny. Końcowo należy również nadmienić, że ten aspekt zastosowania wskazanego wyżej przepisu, który sprowadza się do kwestii stwierdzenia pomyłki organu, determinowany jest przede wszystkim poczynionymi w tym zakresie ustaleniami, tj. musi wynikać z oceny przeprowadzonych w sprawie dowodów. Tej zaś skarżąca kasacyjnie spółka w istocie nawet nie próbowała podważyć. W związku z tym jej twierdzenia o nieprawidłowościach w zakresie zastosowania prawa materialnego na gruncie niniejszej sprawy nie zostały nawet właściwie uargumentowane. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako niezasadną.