I GSK 1363/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Go 36/20 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w T. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 13 listopada 2019 r. nr 9004-2019-0043 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. Sp. z o.o. w Z. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: "WSA") wyrokiem z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 36/20, oddalił skargę R. Sp. z o.o. w L. (dalej: "skarżąca spółka") na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: "organ") z dnia 13 listopada 2019 r., nr 9004-2019-0043 w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2017. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z dnia 14 stycznia 2019 r., nr 0077-2018-004309 Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Żarach (dalej: "organ pierwszej instancji") odmówił skarżącej spółce przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2017 r. do działek o łącznej powierzchni 62,92 ha. Organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca spółka funkcjonowała w ramach struktury licznych podmiotów powiązanych ze S. T. i J. G., współtworzących jeden spójnie kierowany organizm gospodarczy, a występujących o dopłaty odrębnie, czym stworzono sztuczne warunki do uzyskania płatności. Zdaniem organu pierwszej instancji w sprawie zaszły przesłanki do odmowy przyznania płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549, dalej: "rozporządzenie (UE) nr 1306/2013"). Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki, organ decyzją z 13 listopada 2019 r., nr 9004-2019-0043 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ podzielił ocenę, że skarżąca spółka nie jest samodzielnym podmiotem, a utworzona została i funkcjonuje w celu pozyskania płatności do gruntów rolnych w kwotach większych niż faktycznie możliwe do uzyskania przez osoby kreujące sztuczne warunki poprzez utworzenie odrębnych podmiotów w postaci spółek prawa handlowego. Organ stwierdził, że tylko S. T. i J. G. mieli istotny wpływ na działalność skarżącej spółki i spółek kapitałowych, które wystąpiły o przyznanie płatności na 2017 r., tj. D. sp. z o. o., L. sp. z o. o., J. sp. z o. o., T. sp. z o. o., T. sp. z o. o., T. sp. z o. o., P. sp. z o. o., Z. sp. z o. o. Nikt inny nie zasiadał w zarządach tych spółek, jak również nie posiadał w nich bezpośrednio lub pośrednio istotnej części udziałów. Wszystkie spółki były zarządzane w niemal identyczny sposób, miały tych samych kontrahentów, z którymi zawierane były operacje kupna środków produkcji i sprzedaży płodów rolnych, tych samych doradców rolnych oraz księgowość zlecaną do tego samego miejsca. Poza skarżącą spółką, pozostałe spółki kapitałowe legitymowały się wyłącznie tytułami do gruntów rolnych, nie posiadając jednocześnie żadnego zaplecza technicznego służącego do prowadzenia działalności rolniczej stanowiącego atrybuty wyróżniające gospodarstwo rolne. W przypadku zaś podmiotów wnioskujących o dopłaty jako osoby fizyczne (S. T., J. G. oraz J. G.i Ł. G.- dzieci J. G.), organ stwierdził brak podstawowych atrybutów odrębności pod względem technicznym, jak również kierowniczym. Dlatego też podmiotom tym, podobnie jak skarżącej spółce, nie można przypisać statusu rolników prowadzących własne gospodarstwa rolne stanowiące zorganizowane i niezależne całości gospodarcze, czyli w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz.U.UE.L.2008.321.14, dalej: "rozporządzenie (WE) nr 1166/2008"), lecz należy traktować jako jeden organizm gospodarczy zarządzany przez J.G. i S.T.. Organ stwierdził więc, że jedynym celem multiplikacji podmiotów było obejście limitów kwotowych płatności obszarowych przysługujących jednemu gospodarstwu rolnemu. WSA oddalił skargę skarżącej spółki na powyższą decyzję. W ocenie WSA analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz lektura zaskarżonej decyzji pozwalała przyjąć, że organ wykazał, że skarżąca spółka, wraz z powiązanymi z nią podmiotami, sztucznie stworzyli warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało odmową przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. WSA powołał się na wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, w którym stwierdzono, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Zdaniem WSA, organ wykazał istnienie po stronie skarżącej spółki wszystkich elementów wskazanych w powyższym wyroku. Organ prawidłowo ustalił relacje pomiędzy spółkami i podmiotami powiązanymi ze S. T. i J. G.. Wskazał na powiązania kapitałowe, trafnie badając sposób powstania określonych zależnych osobowo i kapitałowo spółek. Właściwie oznaczył więzy rodzinne w przypadku osób fizycznych zgłaszających grunty, trafnie wywodząc o ich uczestnictwie w przedsięwzięciu gospodarczym spójnie kierowanym przez S. T. i J. G.. Prawidłowo ocenił, że wszystkie podmioty, a ściśle ich majątek, współtworzyły centralnie zarządzany organizm gospodarczy, a tym samym, że poprzez wykreowanie części podmiotów oraz przesunięcia majątkowe i kapitałowe odpowiadające zmianom legislacyjnym promującym, zgodnie z celami wsparcia, mniejsze podmioty, doszło do zamierzonej i nakierowanej na korzyści sprzeczne z tymi celami wsparcia koordynacji działań, służących obejściu mechanizmów modulacji kwot płatności polegającej na zmniejszeniach kwot płatności poprzez zastosowanie: pułapów powierzchniowych, współczynnika redukcji, współczynnika korygującego oraz - w przypadku innych płatności - szczeblowo degresywnych stawek płatności, w przypadku zaś PRŚ na podstawie zobowiązań rolnośrodowiskowych podjętych w 2013 r. w ramach PROW 2007-2013 ominięcia zakazu zwiększenia powierzchni kwalifikowanych do wsparcia poprzez dodanie nowych wariantów w PRŚ PROW 2007-2013 oraz podjęcia nowych działań w celu uzyskania wsparcia w ramach PROW 2014-2020. W zaskarżonej decyzji organ prawidłowo określił hipotetyczną wartość takich korzyści. Organ trafnie również ustalił, że poprzez rozdrobnienie areału i wnioskowanie o płatności przez podmioty nieposiadające atrybutów rolników prowadzących gospodarstwa rolne, niemożliwe było osiągnięcie celów wsparcia rolnictwa wynikających z art. 39 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Łącznie okoliczności te nakazywały uznać, że wszelkie zmiany w schemacie zależnych podmiotów w ramach jednego wspólnego przedsięwzięcia gospodarczego kierowanego przez J.G. i S.T. sprowadzały się do głównie do przenoszenia własności oraz umownych praw do gruntów i de facto nie doprowadziły do powstania podmiotów prowadzących samodzielnie działalność rolniczą. W ocenie WSA skarżąca spółka nie podważyła skutecznie ustaleń organu, że została utworzona w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności. Nie przedstawiła bowiem żadnego wiarygodnego uzasadnienia wskazującego na racjonalność w tworzeniu tak dużej liczby powiązanych podmiotów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i merytoryczne rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, tj. 1. niewłaściwe zastosowanie normy art. 19 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 64 poz. 427 ze zm., dalej: "ustawa PROW 2007-2013") i w konsekwencji nieuwzględnienie przez WSA zasadności zarzutu postawionego wobec organów obu instancji w zakresie nierozstrzygnięcia sprawy w terminie, co doprowadziło do przewlekłości postępowania w sprawie; 2. niewłaściwe zastosowanie norm art. 2 lit. a), lit. h) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16, dalej: "rozporządzenie (WE) nr 73/2009") oraz niezastosowanie normy art. 3 lit. h) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – (Dz.U.UE.L.2005.277.1 – dalej: "rozporządzenie (WE) nr 1698/2005")), niewłaściwe zastosowanie normy art. 2 rozporządzenia (WE) nr 1166/2008 oraz art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608, dalej: "rozporządzenie (UE) nr 1307/2013"), art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1853 ze zm.), poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca spółka nie jest rolnikiem, beneficjentem ani producentem ani posiadaczem gospodarstwa rolnego; 3. niewłaściwe zastosowanie normy art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 278 ze zm. – dalej: "ustawa o płatnościach") i przyjęcie, że skarżąca spółka nie ma prawa do przyznania płatności; 4. niewłaściwe zastosowanie normy art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1, dalej: "rozporządzenie (WE, EURATOM) nr 2988/95") i przyjęcie, że skarżąca spółka podjęła działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego; 5. niezastosowanie normy art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, art. 2 ust. 1a oraz art. 2 ust. 1d rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 oraz rozporządzenia (WE) nr 1166/2008 i przyjęcie, że skarżąca spółka nie jest producentem rolnym i nie posiada gospodarstwa rolnego; 6. niewłaściwe zastosowanie normy art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U.UE.L.2013.347.847, dalej: "rozporządzenie (UE) nr 1305/2013") poprzez przyjęcie, że skarżąca spółka nie wypełnia celów wspólnej polityki rolnej; 7. niewłaściwe zastosowanie normy art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez przyjęcie, że skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego; 8. niewłaściwą wykładnię normy art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zdefiniowanie przesłanki subiektywnej koniecznej dla możliwości zastosowania przedmiotowej normy i przyjęcie, że wystarczające jest wykazanie istnienia elementów obiektywnych dla przypisania cech subiektywności, zamiaru działania i intencjonalności przesłanek działania w sztucznych warunkach w celu pozyskania nienależnych płatności, jak również poprzez wyłączenie z przesłanki subiektywnej konieczności wykazania wyłączności takiego celu działania, który determinuje wszelkie działania skarżącego tak w chwili powstania skarżącej spółki jak i w chwili składania wniosku o przyznanie płatności; 9. niezastosowanie normy art. 18 ust. 1 ustawy PROW 2007-2013 w związku z błędną jego subsumpcją do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i przyjęciem, że skarżąca spółka nie była posiadaczem gruntów i nie przysługują jej płatności; 10. niewłaściwe zastosowanie norm: a) § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2015 r. poz. 364 ze zm., dalej: "rozporządzenie ONW 2014-2020"); b) § 20 ust. 1 i 2 oraz § 13, § 13a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm., dalej: "rozporządzenie PRŚ 2007-2013"); c) § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 maja 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów" objętego Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 655 ze zm.); d) art. 13, art. 15 ust. 2 ustawy o płatnościach; i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżąca spółka jest jednym gospodarstwem rolnym wraz z podmiotami powiązanymi i powinna otrzymać płatność rolnośrodowiskową, ONW, płatności bezpośrednie w wysokościach uwzględniających limity powierzchniowe i liczbowe do przyznania płatności. II. naruszenie przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. przepisów ustawy PROW 2007-2013 poprzez niewłaściwe i nieterminowe prowadzenie postępowania, tj. naruszenie: a) art. 19 ustawy poprzez zaakceptowanie przez WSA przewlekłości postępowania w toku postępowań administracyjnych przed organami obu instancji; b) norm art. 10, art. 18 i art. 20 ustawy poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, pominięcie dowodów, twierdzeń i wyjaśnień skarżącej spółki, niedanie wiary wyjaśnieniom i samodzielne przypisanie motywów i intencji, uniemożliwienie udziału skarżącej spółce w postępowaniu, nieudzielanie żadnych wyjaśnień o przyczynach przedłużającego się postępowania i wyjaśnień umożliwiających stronie czynny udział w sprawie, uniemożliwienie skarżącej spółce wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych oraz uniemożliwienie przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącą spółkę dowodów i realizacji przez stronę obowiązku ponoszenia ciężaru dowodowego w sprawie i prawa do skorzystania z przysługujących stronie wyjaśnień i przedstawienia wniosków dowodowych; 2. przepisu art. 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c "ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych" poprzez: a) niewłaściwe sprawowanie przez WSA kontroli działalności administracji publicznej organów wydających decyzję w I i II instancji; b) nienależyte rozważenie przez WSA zgłoszonych zarzutów wniesionych w odwołaniu strony od decyzji organu pierwszej instancji, jak i wniesionych w skardze na decyzję organu, przez co WSA nienależycie zastosował przepisy prawa materialnego będące przedmiotem zarzutów, powyżej również wymienione, jak i ustalił niewłaściwy stan faktyczny sprawy; 3. przepisu art. 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej: "k.p.a."), art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 27 "ustawy PROW" przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły mieć wpływ na wydanie innego rozstrzygnięcia w sprawie, na korzyść skarżącej spółki, o czym świadczą również inne złożone zarzuty w niniejszej sprawie tak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, w skardze na decyzję organu, jak również podniesione w niniejszej skardze, w tym zarzuty poniższe; 4. przepisu art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie; 5. przepisu art. 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 "ustawy PROW" poprzez niewłaściwe (dowolne, niezgodne z prawem, bezprawne) dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego; 6. art. 21 ust. 2 pkt 2 "ustawy PROW" poprzez odwrócenie ciężaru dowodzenia i obciążenie obowiązkiem udowodnienia, że nie zostały utworzone sztuczne warunki, w sytuacji gdy to organ winien wykazać, że takie warunki zostały utworzone i to w wyłącznym celu uzyskania nienależnych płatności; 7. przepisu art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 "ustawy PROW" i art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie, niezawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałami i wypowiedzenia w sprawie oraz niewłaściwe rozłożenie ciężaru dowodzenia z pominięciem obowiązków organów i sądu wykazania okoliczności przedmiotowo istotnych dla rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności; 8. rażące naruszenie przepisów dotyczących zasad postępowania, w tym naczelnych zasad postępowania administracyjnego, przy ocenie działań organów ARiMR obu instancji takich jak: a) zasady praworządności (art. 6 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 ustawy PROW); b) zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu społecznego i interesu obywateli (art. 7 k.p.a.); c) zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 k.p.a.); d) art. 9 k.p.a. albowiem organ nie poinformował na żadnym etapie postępowania czego naprawdę dotyczy postępowanie, uniemożliwiając stronie podjęcie skutecznej obrony i złożenia wniosków dowodowych, nadto w kolejnych zawiadomieniach o niezałatwieniu sprawy w terminie organ wskazywał na konieczność ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach rolnych, przez co wprowadzał stronę w błąd co do zakresu prowadzonego postępowania; e) zasady zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a.); f) zasady rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.) - organ zastosował szeroko idące domniemania faktyczne bez przeprowadzenia dowodów, w oparciu o własne przypuszczenia i całkowitą i dowolną uznaniowość, a wszystkie nie udowodnione twierdzenia przyjął za dogmaty rozstrzygające wątpliwości lub pomijając braki; g) zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), albowiem postępowanie przed organem, a także przed organem pierwszej instancji trwało wiele miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013; 9. rażące naruszenie normy art. 15 w zw. z art 136 § 1, § 2, § 3 i § 4 oraz art. 127 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP, poprzez faktyczne pozbawienie strony możliwości obrony swych praw w dwuinstancyjnym postępowaniu, poprzez które to wyżej wymienione naruszenia WSA wadliwie dokonał kontroli przejawów działalności i wydanych decyzji organów ARiMR. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie z 25 lutego 2022 r. skarżąca spółka przedstawiła dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych (przepisów wskazanych jako naruszone w skardze kasacyjnej). W piśmie tym skarżąca spółka wniosła – na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów: czterech decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z 14 maja 2021 r. o przyznaniu płatności, protokołów z przesłuchania strony oraz informacji odpowiadającej odpisowi pełnemu z KRS spółki R. Sp. z o.o., kopii umowy notarialnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że NSA jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione, a także za bezskuteczne. Wstępnie zauważyć wypada, że zarzuty skargi kasacyjnej powinny być powołane z konkretnymi regulacjami zawartymi w p.p.s.a., gdyż w pierwszej kolejności kwestionowane jest orzeczenie sądu administracyjnego, a ten sąd kontroluje legalność zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, stosując procedurę sądowoadministracyjną. Jeśli orzeczenie to jest błędne, to narusza ustawę p.p.s.a. Mając jednak na względzie uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, stwierdzić należy, że sam fakt niepowiązania przepisów procedury stosowanej przed organami z przepisami p.p.s.a. nie powoduje po stronie NSA niemożliwości rozpoznania skargi kasacyjnej. Dalej wskazać należy, że brak powołania pełnych nazw aktów prawnych, brak powołania miejsca publikacji tych aktów, a także powołanie aktów prawa unijnego bez oznaczenia dat publikacji, stanowi o wadliwości tych zarzutów, jednak nie jest to, w ocenie składu rozpoznającego sprawę, wadliwość istotna. W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionych w złożonym piśmie procesowych argumentów dotyczących konstrukcji podstaw kasacyjnych. Jak wynika z treści tego pisma, skarżąca spółka uważa, że podstawa kasacyjna to przepis prawa. Zatem wskazanie podstawy kasacyjnej polega na powołaniu przepisu prawa. W konsekwencji takiego uznania postać naruszenia prawa, jak i sposób jego naruszenia mogą być podane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, mogą też być powoływane jako nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych w późniejszych pismach procesowych składanych po upływie 30 dni, czyli po terminie na złożenie skargi kasacyjnej, wynikającym z art. 177 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Z poglądem tym zgodzić się nie można. Podstawa kasacyjna to nie jest przepis prawa. Ujmując rzecz inaczej, stwierdzić należy, że przytoczenie podstaw kasacyjnych nie oznacza jedynie przywołania przepisów prawa. Warto zauważyć, że w przypadku, gdy wolą prawodawcy jest wskazanie w konkretnej normie prawnej przepisu prawa (w ogólności), to czyni to wprost w jej treści. Jako przykład w ramach wykładni systemowej wewnętrznej można podać treść art. 57a p.p.s.a. Z powołanego przepisu wynika, że skarga na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, i odmowę wydania tych opinii może być oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd administracyjny jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jest to przepis regulujący m.in. skargę na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego. Warto zauważyć, że skarga taka może być oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa o postępowaniu, dopuszczeniu się błędu w wykładni lub niewłaściwej ocenie co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga zwrot "zarzucie naruszenia przepisów", inaczej mówiąc "zarzut naruszenia przepisów". W skardze na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego musi zatem zostać wskazane naruszenie prawa, czyli trzeba wyjaśnić, na czym to naruszenie prawa polega. Co istotne, naruszenie przepisu prawa jest możliwe na wiele sposobów; dotyczy to zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów o postępowaniu. Takie rozumienie naruszenia prawa potwierdza treść ostatniego zdania powołanego przepisu: "Sąd administracyjny jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną". W przepisie tym ustawodawca wyraźnie wskazuje na zarzut i podstawę prawną. Zarzut dotyczy postaci i sposobu naruszenia prawa odnoszącego się do wskazanej podstawy prawnej. W przepisie tym ustawodawca zatem wprost powołuje się na podstawę prawną jako przepis prawa. Przechodząc natomiast do regulacji dotyczących podstaw kasacyjnych, zauważyć należy, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Prawodawca zatem jako istotne elementy skargi kasacyjnej wskazuje zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne zostały określone w art. 174 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Z powołanego art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynika zatem, że podstawa kasacyjna to naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów o postępowaniu, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inaczej rzecz ujmując, podstawa kasacyjna oznacza naruszenie prawa, nie zaś sam przepis prawa. W podstawie kasacyjnej musi występować więc naruszenie tego prawa. Zatem w zarzucie kasacyjnym (podstawie kasacyjnej) należy podać postać tego naruszenia (czy jest to błędna wykładnia, czy też niewłaściwe zastosowanie) oraz sposób naruszenia tego prawa, gdyż, jak to już wcześniej zauważono, przepis prawa może być naruszony na wiele sposobów. Takie rozumienie podstaw kasacyjnych prezentowane jest zarówno w orzecznictwie NSA, jak i w komentarzach do p.p.s.a. W orzecznictwie stwierdza się, że skoro art. 174 p.p.s.a. przewiduje jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest prawidłowe ustalenie, jakiego charakteru normy prawne zaskarża i w jaki sposób (zgodnie z art. 174 p.p.s.a.) doszło do ich naruszenia. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania strona składająca skargę kasacyjną musi jednocześnie wskazać, w jaki sposób uchybienie tym przepisom mogło wpłynąć istotnie na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Tylko wykazanie, że gdyby do naruszenia nie doszło, zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie, skutkuje uwzględnieniem środka odwoławczego opartego na tej podstawie kasacyjnej. Warto także wskazać, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują jako podstawy kasacyjnej zarzutu "rażącego naruszenia przepisów proceduralnych". Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany, ale wręcz nawet nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 2348/11, LEX nr 984581). Ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasatora – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1875/17, LEX nr 2469862). Koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji – jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało, oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 ). Naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega na zastosowaniu normy prawnej nieodpowiedniej do danego stanu faktycznego. W ramach tej podstawy kasacyjnej należy wyjaśnić dlaczego przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym, i jaki inny przepis sąd powinien zastosować (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 233/04, LEX nr 1089160). W komentarzach wskazuje się, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych), oraz tego, na czym to naruszenie polegało. Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny - art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 176 p.p.s.a., teza 7, opublikowano: LEX/el. 2021). W art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymieniono dwie formy naruszenia prawa materialnego umożliwiające zaskarżenie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji wymienionego w art. 173 § 1 p.p.s.a.: błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. np. wyroki NSA: z 10 lipca 2007 r., sygn. akt II FSK 886/06, CBOSA; z 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 766/13, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że zrównanie tych pojęć powoduje niejasność, na czym konkretnie wytknięte naruszenia polegają. Dlatego powinny one stanowić samodzielne zarzuty, które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawiać się łącznie lub oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie - wyrok NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II FSK 1461/12, LEX nr 1479141 (por. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 174 p.p.s.a., teza 8, opublikowano: LEX/el. 2021). W konsekwencji powyższego, twierdzenia skarżącej spółki zawarte w piśmie procesowym dotyczące podstaw kasacyjnych, ujmowanych jako przepisy prawa, należało uznać za nieusprawiedliwione. Zatem próba sanowania w piśmie procesowym podstaw kasacyjnych ujętych w złożonej skardze kasacyjnej nie mogła odnieść oczekiwanego skutku. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nieuwzgledniające postaci naruszenia wskazanych przepisów prawa, jak i sposobu naruszenia prawa, należało uznać za nieskuteczne. W ocenie NSA, nie można też uwzględnić zarzutów kasacyjnych zawartych w piśmie procesowym. Nie są to bowiem – ze względu na przedstawioną wyżej argumentację – nowe uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Przekonuje do tego ich konstrukcja, zlepek przepisów prawa z różnych zarzutów kasacyjnych skargi kasacyjnej, ze wskazaniem w ich zakresie postaci naruszenia prawa, jak i jego sposobu. Takich zarzutów kasacyjnych skarga kasacyjna nie zawiera, nie można zatem mówić o nowym ich uzasadnieniu. Postawienie zaś tych nowych zarzutów kasacyjnych po upływie terminu 30 dni, o którym mowa jest w art. 177 § 1 p.p.s.a. -jest nieskuteczne. W następnej kolejności NSA zwraca uwagę na zmianę wykładni art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 w zakresie wykreowania sztucznych warunków do uzyskania płatności, dokonaną przez TSUE w wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r., C-176/20. TSUE stwierdził w tym wyroku, że do uznania zaistnienia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolniczych, nakierowanie na pozyskanie tych płatności nie musi być wyłącznym celem wnioskującego o płatności. Przypomnieć należy, że wykładnia dokonana przez TSUE ma skutek ex tunc, a więc obowiązuje od daty wejścia tych przepisów w życie. Zmiana wykładni tego przepisu przez TSUE znalazła też odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA. Warto w tym zakresie przywołać wyrok NSA z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 3555/18, LEX nr 3508551, w którym NSA stwierdził, że zwrócić należy uwagę, że w przywołanym wyroku C-176/20 TSUE nie odwołuje się już – jak to uczynił w wyroku C-434/12 – do ustalenia, że działania wnioskodawcy zmierzały wyłącznie do uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia, co akcentowała w skardze kasacyjnej skarżąca spółka. W związku z tym przyjąć należy, że wymienioną przesłankę należy badać szerzej. W innym orzeczeniu – z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 2607/18, LEX nr 3427594 – NSA skonstatował, że pojęcie sztucznego tworzenia warunków jest pojęciem nieostrym; jego znaczenie ustalić należy w toku wykładni na tle okoliczności konkretnego przypadku. Sztuczny, to przymiotnik określający coś, co zostało wytworzone w sposób nienaturalny, w innym celu, niż nastąpiłoby w ramach normalnego porządku rzeczy. Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim czynnościom, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia (WE, EURATOM) nr 2988/95 niedopuszczalne. Stwierdzenie tego rodzaju nieprawidłowości prowadzić bowiem musi – jak stanowi ten przepis – o nieprzyznania lub wycofania już przyznanej korzyści. Dalej NSA w wyroku tym zauważa, że z unormowaniem tym koresponduje art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Wbrew stanowisku przyjętemu przez Sąd pierwszej instancji, przepis ten nie odwołuje się do zamiaru kierunkowego wnioskodawcy, a więc nie stanowi o tym, by wyłącznym celem jego działania było uzyskanie nienależnej korzyści. Tak też ten przepis rozumiany jest w najnowszym orzecznictwie TSUE. Wprawdzie wcześniej TSUE zajmował bardziej liberalne dla beneficjentów pomocy stanowisko, bo przyjmował, że o sztucznym tworzeniu warunków w rozumieniu tego przepisu można mówić jedynie wówczas, gdy wyłącznym celem działania wnioskodawcy było uzyskanie nienależnej pomocy (zob. np. wyrok z 12 września 2013 r., nr C-434/12, ZOTSiS 2013/9/1-546 i cytowane tam orzecznictwo), jednak obecnie odstąpiono od tego poglądu. W wyroku z 7 kwietnia 2022 r., nr C-176/20 TSUE wyjaśnił, że ze sztucznymi warunkami w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy "z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania", nie odwołując się już do wyłącznego celu działania wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela, pozostaje on wszakże zgodny z literalnym brzmieniem art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Powoływanie się zatem przez skarżącą spółkę na działanie restrukturyzacyjne, mające na celu uchronienie dwóch spółek – R. i R.1 od upadłości, czy też dążenie do poprawy wizerunku w obliczu niewątpliwie zaistniałych sztucznych warunków nakierowanych na uzyskania wyższych płatności – nie mogło odnieść oczekiwanego skutku, o czym będzie jeszcze mowa na dalszym etapie motywowania zapadłego orzeczenia. Zaznaczyć jednak należy, że powołany wyrok TSUE ma jedynie charakter pomocniczy, gdyż i bez jego uwzględnienia w zaistniałych okolicznościach należało uznać, że do powstania w sprawie sztucznych warunków doszło i odmowa przyznania płatności była usprawiedliwiona. Zaistniały bowiem – co najmniej na dzień składania wniosków o płatności – niezbędne do tego uznania przesłanki, zarówno przesłanka obiektywna, jak i przesłanka subiektywna, przy jednoczesnym braku realizacji celów wynikających z przepisów prawa unijnego, o których mowa w orzecznictwie TSUE. Wyrok WSA oddalający skargę należało zatem uznać za zgodny z prawem. Przechodząc do szczegółowego omówienia poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że została ona oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, tj. na naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. Rozważając w pierwszej kolejności zarzuty o charakterze procesowym, należy wskazać, że zgodnie z art. 1 p.p.s.a., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Natomiast zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazane przepisy sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany jako rozstrzygnięcie sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji – nie został naruszony przez WSA, ponieważ ten wyprowadził ocenę prawną na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na gruncie rozpatrywanej sprawy takiego błędu nie popełniono, a zatem przepis nie został naruszony. W zakresie naruszenia art. 135 p.p.s.a., uzasadnienie sprowadza się do zacytowania poglądów doktryny i orzecznictwa na temat wykładni i stosowania art. 135 p.p.s.a. bez powiązania tych poglądów ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tego rodzaju uchybień w ramach zaskarżonego wyroku nie stwierdzono. Bezzasadne są również zarzuty dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy obu instancji. Procedura sądowoadministracyjna zna bowiem odrębne środki prawne, służące stronie w razie przewlekania postępowania przez organ (art. 3 § 2 pkt 8-9 p.p.s.a.). Przewlekłość postępowania nie może być więc samodzielną podstawą kwestionowania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. W konsekwencji za niezasadne uznano zarzuty ujęte w pkt I. 1 i II. 1 - 3 skargi kasacyjnej. Zauważyć także należy, że w świetle art. 21 ust. 2 ustawy PROW 2007-2013, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Przepis ten w istotny sposób modyfikuje zatem obowiązki organów ARiMR w stosunku do reguł obowiązujących na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego. Ograniczeniu uległy bowiem niektóre z podstawowych zasad, takie jak: zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują więc na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków do otrzymania płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, a także art. 9 i art. 10 k.p.a. W zakresie zaś art. 80 k.p.a. regulującego dokonywanie przez organ swobodnej oceny dowodów, w podstawach kasacyjnych złożonej przez skarżącą spółkę skargi kasacyjnej nie można doszukać się sposobu naruszenia tego unormowania, z wykazaniem konkretnie, jakie kryteria oceny zostały naruszone, dlaczego zasadzie swobodnej oceny dowodów organy uchybiły. W zarzutach procesowych skargi kasacyjnej odnośnie sposobu naruszenia powołanych przepisów skarżąca spółka głównie wskazuje na nieprzeprowadzenie znacznej części zgłaszanych wniosków dowodowych, niedopuszczenie lub ich pominięcie w zakresie twierdzeń i wyjaśnień skarżącej spółki. Trudno więc odnieść się do takich zarzutów. Dalej stwierdzić należy, co istotne na gruncie oceny zaskarżonego orzeczenia przez pryzmat zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, że we wszystkich zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut procesowy musi zawierać wywód, że uchybienie to (uchybienie danemu przepisowi) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że sztuczne warunki należy oceniać nie tylko z punktu widzenia okoliczności powołania danego podmiotu. Sztuczność warunków dla uzyskania płatności należy odnosić również do działań późniejszych. Obok celu powołania spółek badać mianowicie należy sens ukształtowania warunków deklarowanej działalności rolniczej we wszystkich aspektach, w szczególności podmiotowym i ekonomicznym, ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy tworzone warunki (również w zakresie struktury agrarnej w ramach grupy podmiotów powiązanych) nie są optymalizowane dla uzyskania zwiększeniu kwot wsparcia w porównaniu z przysługującymi w sytuacji, gdyby takich zabiegów nie podjęto. W rozpoznawanej sprawie ocenie nie podlegały jedynie cele powołania znacznej liczby spółek, lecz suma działań składających się na stworzenie takiej struktury gospodarczej (przy wykorzystaniu gruntów, do których rzeczowe i obligacyjne prawa posiadały powiązane kapitałowo i osobowo podmioty), która istniała w momencie składania wniosków, jak również tego, czy obiektywnie da się takim działaniom przypisać inny cel niż maksymalizacja globalnie zsumowanych kwot wsparcia. W przypadku zaangażowanych osób fizycznych badaniu podległy okoliczności dotyczące prowadzenia działalności rolniczej, w szczególności jej rzeczywistego charakteru. Dopiero takie ujęcie stanowi perspektywę oceny istnienia "sztucznych warunków" w rozumieniu art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Za istotne w tych okolicznościach należy uznać ustalenia dotyczące podjętych działań skarżącej spółki, jak i wszystkich innych podmiotów składających się na tę grupę, a mianowicie łącznie ze skarżącą spółką - 10 spółek kapitałowych i czterech osób fizycznych. Odnośnie do spółek ustalono, że S. T. oraz J. G.jako jedyni mieli istotny wpływ na ich działalność. Nikt inny nie zasiadał w ich zarządach, jak również nikt inny nie posiadał w ich kapitałach zakładowych, bezpośrednio lub pośrednio, istotnej części udziałów. W przypadku analizowanych spółek kapitałowych, jak również osób fizycznych występujących o płatności, stwierdzono brak podstawowych atrybutów odrębności pod względem technicznym, jak również kierowniczym. Stwierdzono, że w zarządach wszystkich ww. spółek kapitałowych zasiadały te same osoby, tj. S. T. oraz J. G.. Byli oni również ich udziałowcami (bezpośrednio lub pośrednio). Tym samym wszystkie 10 spółek kapitałowych pozostawało pod wyłączną kontrolą tych osób. Nadto spółki kapitałowe zarządzane były w niemal identyczny sposób. Podmioty te miały tych samych kontrahentów, z którymi zawierane były umowy sprzedaży środków produkcji i którym sprzedawano płody rolne, tych samych doradców rolnych, a prowadzenie rachunkowości zlecały temu samemu podmiotowi. Poza skarżącą spółką, niemal żadna ze spółek nie posiadała infrastruktury służącej do prowadzenia działalności rolniczej, tj. maszyn, urządzeń, magazynów przechowalniczych, środków transportu, a wszystkie zabiegi i usługi są zlecane do podmiotów zewnętrznych (w tym podmiotów powiązanych ze S. T. i J. G.). Ponadto wszystkie spółki oraz J.G. , jego córka J. G., syn Ł. G., a także S. T. wskazywali ten sam adres do korespondencji. Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika, że wszystkie wymienione podmioty współpracowały ze sobą, o strukturze zasiewów decydowała jedna osoba, decyzje o zakupach nawozów i materiałów siewnych oraz o wykorzystaniu i sprzedaży płodów rolnych, u wszystkich spółek podejmowała ta sama osoba. Tezę o sztucznych warunkach stworzonych przez te 10 spółek kapitałowych i cztery osoby fizyczne potwierdzają także pewne okoliczności faktyczne związane z nabywaniem środków produkcji (nasion i nawozów sztucznych) i zbieraniem płodów rolnych, w zestawieniu ze złożonymi przez te podmioty wnioskami, z których wynikają żądania przyznania płatności do innych upraw, także związane z uprawianiem innych gruntów rolnych niż własne. Analiza przedłożonej przez skarżącą spółkę dokumentacji oraz dokumentacji przedłożonej przez pozostałe spółki i podmioty związane wykazała, że zakup materiałów produkcyjnych i sprzedaż wyprodukowanych produktów rolnych odbywa się uznaniowo, tj. spółki sprzedawały produkty rolnicze, które nie zostały wyprodukowane w danych gospodarstwach. Spółka P. w roku 2017 zakupiła materiał siewny kukurydzy oraz sprzedała wyprodukowaną kukurydzę, jednakże zgodnie z oficjalną deklaracją nie posiadała areału kukurydzy w roku 2017. Jak wynika z wyroku WSA z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 35/20, dotyczącego skarżącej spółki, w sprawach omawianych podmiotów ustalono szereg niespójności wskazujących na swobodne przekazywanie między tymi podmiotami środków produkcji (nasion, nawozów), płodów rolnych, fakturowania przez powiązane podmioty sprzedaży produktów, które nie mogły być wyprodukowane przez daną spółkę, fakturowania usług przez podmioty zewnętrzne, które to usługi w rzeczywistości nie mogły mieć miejsca w przypadku podmiotów widniejących na fakturze. Jedną z wielu takich niespójności jest fakt, że skarżąca spółka wystawiła w ciężar firmy F. faktury dotyczące sprzedaży kukurydzy. Tymczasem we wniosku o przyznanie płatności obszarowych na rok 2017 skarżąca spółka zadeklarowała jedynie trwałe użytki zielone. Dlatego zasadnie uznano, że podmioty te tworzą jeden organizm gospodarczy, czyli jedno gospodarstwo rolne, które było zarządzane przez S. T. i J. G.. W konsekwencji powyższego skarżącej spółce, jak i pozostałym podmiotom z tej grupy, nie można było przypisać statusu gospodarstwa rolnego stanowiącego zorganizowaną całość gospodarczą w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia (WE) 1166/2008 w zw. z art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Tym samym NSA nie stwierdził, by w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów przez ich niezastosowanie (pkt I.2 skargi kasacyjnej). W ocenie organu J. G. i S. T. w sposób sztuczny dokonali multiplikacji podmiotów w celu obejścia limitów kwotowych płatności obszarowych przysługujących jednemu gospodarstwu rolnemu. Organy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dokonały wyliczeń korzyści, jakie uzyskała grupa osób fizycznych i prawnych powiązanych ze S. T. i J. G. w wyniku multiplikacji przez te podmioty płatności w odniesieniu do jednego gospodarstwa rolnego. W zakresie płatności rolnośrodowiskowych (PRŚ), płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PRSK) i płatności rolnictwa ekologicznego (RE) korzyść ta wyniosła 245.540,50 zł. Płatności ONW grupa uzyskała o 120.501,46 zł więcej, a płatności redystrybucyjnej (RDST) – o 62.134,02 zł więcej. W zakresie płatności dla młodych rolników (PMR) zysk wyniósł 10.741,00 zł, płatności strączkowych (PSTR) 29.916,60 zł, a jednolitych płatności obszarowych (JPO) 140.583,50 zł. W świetle powyższego zasadnie w postępowaniu uznano, że działania S. T. i J. G. były ukierunkowane na obejście przepisów: § 3 ust. 4 rozporządzenia ONW 2014-2020, § 13a ust. 1 oraz § 20 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2007-2013 oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia PRŚK 2014-2020 oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia RE 2014-2020 oraz art. 13, art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach. Zauważyć należy, że działania S. T. i J. G. były sprzeczne z celami prawa unijnego, ponieważ prowadziły do zwiększenia nierówności w dochodowości gospodarstw rolnych, poprzez ominięcie przepisów dotyczących limitów powierzchniowych, kwotowych i degresywności obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa. Zasadnie WSA podzielił stanowisko organu, że działania skarżącej spółki nie wypełniały celów wspólnej polityki rolnej określonych w art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, w art. 4 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 oraz w art. 4 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Skarżąca spółka i podmioty powiązane nie zatrudniały pracowników przy produkcji rolnej związanej z gruntami objętymi dopłatami, zlecały bowiem wszystkie prace i księgowość podmiotom powiązanym albo podmiotom zewnętrznym. Poza skarżącą spółką, pozostałe podmioty nie posiadały żadnego zaplecza technicznego. Trudno zatem przyjąć, by ich działalność mogła służyć zwiększeniu wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalnemu rozwojowi produkcji rolnej, optymalnemu wykorzystaniu siły roboczej czy też miała zapewnić odpowiedni poziom życia ludności wiejskiej bądź tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Działanie skarżącej spółki i podmiotów powiązanych nie służyło również podnoszeniu konkurencyjności. Stwierdzić bowiem trzeba, że cel jakim jest poprawa konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy – rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy: konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (tak NSA w wyroku z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1518/15). W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy brak jest wątpliwości, że ustalony sposób maksymalizacji wsparcia z obejściem: mechanizmów modulacji, zakazu łączenia przysługujących alternatywnie płatności, ograniczeń kwotowych i powierzchniowych, stawia beneficjenta w sytuacji ekonomicznie lepszej od producentów unikających optymalizacji niepożądanej z punktu widzenia celów wsparcia. Tym samym konkurencyjność w aspekcie szerszym, nie indywidualnym, w istocie zaburza. W konsekwencji jako nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty ujęte w pkt I. 4, 6, 7 skargi kasacyjnej. W ocenie NSA, nie zasługuje na akceptację argumentacja skarżącej spółki zmierzająca do wykazania, że powstanie nowych spółek było związane z restrukturyzacją i poprawą wizerunku spółek R. i R. 1. Skarżąca spółka podnosi w tym zakresie, że czynności restrukturyzacyjne zostały podjęte ze względu na szkodliwe działania zarządu tych spółek, które to działania doprowadziły do strat w wysokości 6.000.000 zł. Ta argumentacja dotycząca poprawy wizerunku i restrukturyzacji mającej polegać na wydzieleniu mniejszych podmiotów i późniejszej sprzedaży nowopowstałych spółek, ich udziałów lub majątku – nie mogła odnieść w okolicznościach sprawy oczekiwanego skutku. Odnosząc się do poprawy wizerunku, przede wszystkim podkreślić należy, że szkodliwe działania zarządu we wskazanych wyżej dwóch spółkach miały miejsce w latach 2008-2012 r. Gdyby rzeczywiście celem powołania nowych spółek miało być poprawienie ich wizerunku, to działania takie odbyłyby się z pewnością bezpośrednio po tym okresie. Wypada więc zauważyć, jak wynika z decyzji organu, że w 2013 r. powołane zostały tylko trzy spółki: 16 kwietnia 2013 r. T. Sp. z o.o., 14 maja 2013 r. T. Sp. z o.o. i J. Sp. z o.o. Kolejne spółki zostały zaś założone w latach następnych: 7 grudnia 2015 r. zarejestrowano L. Sp. z o.o. i D. Sp. z o.o., 9 grudnia 2015 r. T. Sp. z o.o., 29 stycznia 2016 r. P. Sp. z o.o., a 15 lutego 2016 r. Z. Sp. z o.o. Wypada też dodać, że skarżąca spółka nie zmieniła nazwy, a byłby to prosty zabieg poprawiający jej sytuację w odbiorze zewnętrznym. Działaniom restrukturyzacyjnym przeczy zaś rozpoczęcie w tym samym okresie pozyskiwania płatności przez osoby fizyczne: J. G. – córkę J. G., Ł. G. – jego syna, samego J. G., a także S. T.. Zarówno J.G., jak i Ł. G. rozpoczęli składanie wniosków od roku 2015, nie posiadając żadnej infrastruktury rolniczej, w tym magazynów przechowalniczych, maszyn, urządzeń i środków transportu. Wszystkie usługi agrotechniczne zlecane były osobom trzecim. Natomiast J.G. i S. T. rozpoczęli składanie wniosków od roku 2014, również nie posiadali żadnej infrastruktury rolniczej, a wszystkie usługi agrotechniczne zlecali osobom trzecim. W ocenie NSA, niepowołanie wszystkich nowych spółek bezpośrednio po latach 2008-2012, a więc w roku 2013, a także rozpoczęcie w latach 2014 i 2015 pozyskiwania płatności przez cztery osoby fizyczne, w sposób jednoznaczny podważa twierdzenia skarżącej spółki, że powołanie nowych spółek miało na celu restrukturyzację i poprawę wizerunku spółek R. i R.1. Ustalony w sprawie stan faktyczny przekonuje zaś w sposób niebudzący wątpliwości, że wszystkie działania S. T. i J. G., w tym powołanie nowych spółek, nakierowane były na pozyskanie jak największej kwoty płatności rolniczych. Wypada jeszcze dodać, że w 2013 r. dokonano sprzedaży udziałów w nowopowstałych spółkach: B., D. i M., jednak żadna z tych spółek nie posiadała gruntów rolnych. Zbyto zatem udziały w spółkach z o.o., które nie posiadały gruntów rolnych i nie mogły przynosić korzyści z tytułu płatności rolniczych. Nowopowstałych spółek, które posiadały grunty rolne i uzyskiwały dochody z płatności rolniczych, nie sprzedano, nie zbyto też udziałów w tych spółkach. Także i ten fakt przekonuje, że działania te – kreatorów sztucznych warunków: S. T. i J. G. – zmierzały do zachowania gruntów rolnych i uzyskiwania z tego tytułu płatności rolniczych. Dlatego też postawionych w tym zakresie zarzutów (w szczególności zarzutu ujętego w punkcie I.8 skargi kasacyjnej), dotyczących kwestionowania ustaleń organów zaakceptowanych przez WSA w postaci uznania, że strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności, nie można było uznać za usprawiedliwione. Uzasadniając odmowę przeprowadzenia dowodów w postępowaniu kasacyjnym, zauważyć trzeba, że w orzecznictwie NSA prezentowane są w tym zakresie dwa rozbieżne poglądy. Z jednych wynika, że NSA w ogóle nie prowadzi postępowania dowodowego, gdyż nie ma uprawnień do ustalania stanu faktycznego sprawy. Sąd kasacyjny jest sądem prawa. Związany jest zarzutami kasacyjnymi i tylko w tym zakresie orzeka, bada bowiem legalność zaskarżonego wyroku i kontrolowanych przez Sąd I instancji aktów administracyjnych. W świetle przepisów p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania Sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy (por. wyrok NSA z 26 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 86/22, LEX nr 3581969). Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed NSA, na podstawie art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed WSA, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1344/22, LEX nr 3573893). W zakresie drugiego z poglądów, w orzecznictwie NSA przyjęło się, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić (por. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 338/23, LEX nr 3605343). W rozpoznawanej sprawie, jak wcześniej już to zauważono, takiego skutecznego zarzutu nie postawiono. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). ----------------------- 27