I GSK 1358/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1390/21 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 listopada 2020 r. nr 480000/71/336981/2020 w przedmiocie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA) wyrokiem z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1390/21, na skutek rozpoznania skargi H. W. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) z 4 listopada 2020 r., w przedmiocie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z 29 lipca 2020 r. WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 29 lipca 2020 r. ZUS odmówił prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r., albowiem jak ustalono do 30 czerwca 2020 r. brak było na koncie płatnika dokumentacji rozliczeniowej za okres od marca do maja 2020 r. Nie zgadzając się z decyzją ZUS, skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym podniosła, że nie złożyła stosownej deklaracji albowiem spowodowane to było niewysłaniem tej deklaracji za pośrednictwem oprogramowania pod nazwą Płatnik. Pismo o zaistniałych brakach skarżąca otrzymała 14 sierpnia 2020 r. Prezes ZUS rozpatrzył wniosek strony i decyzją z 4 listopada 2020 r. utrzymał w mocy decyzję z 29 lipca 2020 r. Organ uzasadniając rozstrzygnięcie przedstawił przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie, aby następnie wyjaśnić, iż w toku postępowania ustalono, że 31 października 2014 r. złożony został dokument ZUS ZFA - zgłoszenie danych płatnika składek. W dokumencie tym wskazano datę powstania obowiązku opłacania składek na 7 listopada 2014 r. We wniosku RDZ z 21 kwietnia 2020 r. skarżąca oświadczyła, że w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek osiągnęła przychód z prowadzenia działalności gospodarczej w wysokości 0,00 zł. W ocenie organu nie został spełniony przez stronę warunek otrzymania prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., polegający na konieczności złożenia deklaracji rozliczeniowej za ten okres, nie później jednak niż do 30 czerwca 2020 r. Organ przedstawił czynności, które powinna wykonać skarżąca, aby wykazać nową podstawę wymiaru składek w odpowiednich dokumentach rozliczeniowych, wyjaśniając zagadnienia związane z konkretnymi numerami identyfikacyjnymi dotyczącymi deklaracji. Dokumenty złożono 17 sierpnia 2020 r., tj. po terminie wskazanym przez ustawodawcę. Ponieważ wymagane dokumenty nie zostały złożone do 30 czerwca 2020 r. oraz strona nie była zwolniona z obowiązku ich składania – w ocenie organu nie spełniała ustawowych wymogów zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Skargę do WSA na ww. decyzję wniosła skarżąca. Uzasadniając jej złożenie wskazywała, że pomimo wielokrotnych prób przesłania elektronicznie deklaracji za luty 2020 r. za pomocą programu Płatnik, nie doszło do jej wysłania z powodu narzuconej zmiany numeru identyfikacyjnego deklaracji DRA cz. II za luty 2020 r., o czym ZUS nie powiadomił w sposób jasny i czytelny. Zdaniem skarżącej za miesiąc styczeń deklaracja DRA cz. II miała numer identyfikacyjny 01 2020 i logicznym było wpisanie za luty numeru 02 2020. Skarżąca zaznaczyła, że załatwienie sprawy przez ZUS w ustawowym terminie umożliwiłoby złożenie deklaracji rozliczeniowych w sposób prawidłowy przed 30 czerwca 2020 r. Zaskarżonym wyrokiem WSA skargę uznał za zasadną. Sąd ten powtórnie przytoczył, za organem drugiej instancji, treść stosowanych przepisów, podejmując również rozważania dotyczące tego, czy w sytuacji nieprzedłożenia dokumentów organ jest obowiązany podjąć działania zmierzające do usunięcia tego braku i rozpoznania wniosku, czy też winien oczekiwać na upływ terminu wydając później decyzję negatywnie rozpoznającą wniosek strony. WSA uznał przy tym, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek winien być rozpatrywany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. 572; dalej: kpa), dlatego też zastosowany w toku postępowania administracyjnego powinien zostać art. 7 i art. 9 kpa. WSA oceniając procedowanie wniosku skarżącej przez organy stwierdził, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Wprowadzenie przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualny t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 764; dalej: ustawa COVID-19) możliwości ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek miało na celu umożliwienie przedsiębiorcom przetrwanie trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 kpa obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Zdaniem WSA tym wymogom organ rozpoznający wniosek strony nie sprostał. Oceny tej w jakikolwiek sposób nie zmienia uwaga organu, iż informacje o zasadach korzystania z MDG oraz MDG+ były i są nadal zamieszczone na stronie internetowej organu. Ta okoliczność w żaden sposób nie zwalnia z obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie WSA organ posiadał dokumenty, które wskazywały na wolę skarżącej co do korzystania z ulgowej zapłaty należności z tytułu ubezpieczenia w 2020 r. Miał także wiedzę, że warunkiem kontynuacji opłacania niższych składek była konieczność przesłania przez stronę wymaganych prawem dokumentów rozliczeniowych ZUS DRA cz. II lub ZUS RCA CZ II z nowym wymiarem w zakresie podstawy obliczenia składek. Organ zatem dostrzegając brak deklaracji za luty 2020 r. warunkującej kontynuowanie opłacania składek ZUS wg korzystniejszych zasad mając na uwadze dyspozycję powołanych wyżej przepisów art. 7 i art. 9 kpa, winien powiadomić stronę o braku deklaracji z nową podstawą wymiaru składek w dokumentach rozliczeniowych. Jak stwierdził, skoro ustawodawca wprowadził mechanizmy pomocy dla przedsiębiorców dotkniętych skutkami pandemii, to organ nie mógł bezczynnie odczekać do czasu upływu terminu do złożenia deklaracji i następnie negatywnie załatwić wniosek strony. Takie procedowanie kłóci się z powołaną wyżej regulacją Kodeksu postępowania administracyjnego i celem ustawy COVID-19. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA wskazał, aby ZUS wziął pod uwagę argumentację sądu i zastosował art. 7 i 9 kpa. Ponadto ZUS mieć na uwadze nowelizację ustawy COVID-19 dokonaną ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Na mocy ustawy nowelizującej do ustawy COVID dodany został przepis art. 15zzzzzn2, którego ust. 1 pkt 2 i ust. 2 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Przepis ten znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie skoro sprawa będzie rozpoznawana ponownie przez ZUS, a ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który wyłączyłby zastosowanie art. 15zzzzzn2 w sprawie. Skargę kasacyjną od powyżej wskazanego wyroku wniósł organ, zaskarżając orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie, a także rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 31zo ust. 1 i art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ przyjmując wniosek strony o zwolnienie z opłacania składki na ubezpieczenie społeczne winien dopełnić obowiązku informacyjnego, co do przekazania wnioskodawcy informacji o zawartych w ustawie warunkach uprawniających płatników składek do zwolnienia ich z opłacania składek (wymóg złożenia deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r.), pomimo że wynikający z art. 9 kpa obowiązek informacyjny nie jest równoznaczny z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów, w szczególności, gdy wnioski składane są przez przedsiębiorców/płatników składek, co do których na mocy przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ciąży już uprzedni ustawowy obowiązek terminowego składania deklaracji rozliczeniowych (art. 46 i art. 47 ust. 1 ww. ustawy), przy uwzględnieniu, że z treści skargi wynika jednoznacznie, że płatnik miał świadomość istnienia wymogu terminowego złożenia deklaracji rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r., zasłaniając się niedopełnieniem tego obowiązku w terminie wyłącznie problemami natury technicznej związanych z przesłaniem poprawnych dokumentów; 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: ppsa), poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji organu oraz poprzedzającej ją decyzji, pomimo tego że organ nie dopuścił się zarzucanych mu naruszeń przepisów, tj. art. 7 i art. 9 kpa, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, wynik sprawy. Skarżąca nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Okoliczności wpływających na nieważność postępowania w niniejszej sprawie nie odnotowano. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 ppsa, nie zmienia tego okoliczność niewskazania przez autora skargi kasacyjnej stosownego przepisu, poprzestającego na przedstawieniu jedynie samego uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego w jego ocenie na błędnej wykładni art. 31zo ust. 1 i art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. Mając jednak na względzie treść podniesionych zarzutów, zasadnym jest ich łączne rozpoznanie. Pierwszy z wymienionych powyżej przepisów prawa, w dniu wydania decyzji brzmiał następująco w kwestionowanym ust. 1: Na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Drugi zaś z wymienionych przepisów stanowił w ust. 3, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy COVID-19, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 kpa, organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 kpa, organ powinien był – w rozsądnym terminie – udzielić skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez skarżącą (data wpływu do organu - 16 kwietnia 2020 r.) do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca 2020 r.) minęły prawie trzy miesiące. Mimo upływu tak długiego czasu, organ nie udzielił stronie przed 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracji), po czym wydał decyzję odmowną. Niezrozumiałym jest pasywne zachowanie ZUS, mając na względzie że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się m.in. wydruk wiadomości z poczty elektronicznej (datowanej na 27 kwietnia 2020 r.), z której jasno wynika że skarżącą komunikowała się z organem tak telefonicznie, jak i drogą poczty elektronicznej. Przedstawiała tym samym w sposób wyraźny chęć skorzystania z wprowadzonego mechanizmu pomocy dla przedsiębiorców, organ zaś powinien skarżącej w tym właśnie zakresie pomóc. Zgodzić należy się zatem ze stanowiskiem WSA, że w sprawie doszło do naruszenia art. 9 kpa i to w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Niesporne stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje w sposób jasny i precyzyjny, że obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1686/20; dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże). W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast oczekiwanie organu na odnośne wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek z powodu braku wniosku, narusza przepis art. 9 kpa, co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 790/18). Ponadto skargę kasacyjną czyni niezasadną brak zaskarżenia przez organ wyroku WSA w zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych przez sąd a quo na podstawie art. 153 ppsa, a dotyczących uwzględnienia przy ponownym rozpoznaniu wniosku art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. W tym zakresie brak jest stosowanego zarzutu skargi kasacyjnej. Niewątpliwie zatem w świetle powyższego stwierdzić należy, że na organie spoczywał obowiązek poinformowania skarżącej o obowiązku złożenia deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., gdyż złożenie tej deklaracji jako warunek materialnoprawny stanowiło nieodzowną przesłankę do uzyskania zwolnienia w opłacaniu należności z tytułu składek. Skoro skarżąca przejawiała wolę skorzystania z wprowadzonej pomocy, to skierowana do niej informacja o nieprzedłożeniu takich dokumentów przed wydaniem negatywnej decyzji, zapewne doprowadziłaby do powzięcia przez skarżącą stosownych czynności zmierzających do przesłania wymaganych deklaracji rozliczeniowych, tym razem w sposób prawidłowy. Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia i w oparciu o art. 184 ppsa, orzekł o jej oddaleniu.