I GSK 1351/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 193/20 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 listopada 2019 r. nr KOC/4846/Eg/19 w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S.p.A. w R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 193/20 oddalił skargę A. S.p.A. S.A. w W. (dalej: skarżąca lub spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: organ lub SKO) z dnia 12 listopada 2019 r., nr KOC/4846/Eg/19 w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: Naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi skarżącej w sytuacji, gdy postanowienie SKO naruszało art. 168 i art. 184 włoskiej ustawy upadłościowej Regio Decreto 16 marzo 1942, n. 267 (dalej: włoska ustawa upadłościowa) w zw. z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 7 i załącznika A Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2015/848 z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie postępowania upadłościowego (Dz. U. UE nr L 141/19 2 05.06.2015 r., dalej: rozporządzenie UE) w związku z bezpodstawnym pominięciem przez organ II instancji faktu, iż wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez organ I instancji na podstawie tytułów wykonawczych, oraz dokonanie zajęcia rachunku bankowego skarżącej było niedopuszczalne z mocy prawa z uwagi objęcie A. S.p.A. procedurą "concordato preventivo" co w konsekwencji powinno skutkować uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. postanowienia SKO przez WSA w Warszawie, uchyleniem na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z dnia 27 czerwca 2019 roku oraz umorzeniem postępowania egzekucyjnego w administracji prowadzonego w oparciu o tytuły wykonawcze. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 2. art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi skarżącej w sytuacji, gdy postanowienie SKO naruszało art. 29 § 1 i art. 59 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w brzmieniu ujętym w Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, dalej: u.p.e.a.2019) poprzez zaniechanie umorzenia z urzędu postępowania egzekucyjnego w administracji, w związku z pominięciem przez organ II instancji, iż wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego w administracji oraz dokonanie zajęcia rachunku bankowego skarżącej było niedopuszczalne z uwagi objęcie A. S.p.A. procedurą "concordato preventivo" co w konsekwencji powinno skutkować uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. postanowienia SKO przez WSA w Warszawie, uchyleniem na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z dnia 27 czerwca 2019 roku oraz umorzeniem postępowania egzekucyjnego w administracji prowadzonego w oparciu o tytuły wykonawcze; 3. art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi skarżącej w sytuacji, gdy postanowienie SKO naruszało art. 1a pkt 20 u.p.e.a.2019 poprzez pominięcie przez organ II instancji, iż oddział przedsiębiorcy zagranicznego, jako jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, nie stanowi zobowiązanego w rozumieniu w/w przepisu, w wyniku czego niedopuszczalne było wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego w administracji oraz dokonanie zajęcia rachunku bankowego skarżącej, co w konsekwencji powinno skutkować uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. postanowienia SKO przez WSA w Warszawie, uchyleniem na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z dnia 27 czerwca 2019 roku oraz umorzeniem postępowania egzekucyjnego w administracji prowadzonego w oparciu o tytuły wykonawcze; 4. art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi skarżącej w sytuacji, gdy postanowienie SKO naruszało art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez zaniechanie umorzenia z urzędu postępowania egzekucyjnego w administracji w związku z pominięciem przez organ II instancji, iż postępowanie nie może być prowadzone z uwagi na osobę zobowiązanego, którym jest oddział przedsiębiorcy zagranicznego – A. S.p.A. Spółka Akcyjna i z tej przyczyny postępowanie podlegało umorzeniu z urzędu, co w konsekwencji powinno skutkować uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. postanowienia SKO przez WSA w Warszawie, uchyleniem na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z dnia 27 czerwca 2019 roku oraz umorzeniem postępowania egzekucyjnego w administracji prowadzonego w oparciu o tytuły wykonawcze. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów: - postanowienia Sądu w Rzymie z dnia 04.05.2020 r. wraz z tłumaczeniem przysięgłym - w celu wykazania następujących faktów: przeprowadzenia wobec A. S.p.A. procedury "concordato preventivo", odbycia w dniu 9 kwietnia 2020 roku zgromadzenia wierzycieli i przegłosowaniu układu, przystąpienia przez Sąd Upadłościowy w Rzymie do czynności zmierzających do homologacji układu; objęcia należności ujętych tytułami wykonawczymi z mocy prawa procedurą "concordato preventivo"; - postanowienia Sądu w Rzymie z dnia 17.07.2020 r. wraz z tłumaczeniem przysięgłym — w celu wykazania następujących faktów: wydania przez Sąd w Rzymie niezaskarżalnego postanowienia o homologacji układu w ramach prowadzonej względem A. procedury "concordato preventivo" prawomocności zatwierdzenia i zarejestrowania układu; braku możliwości odwołania się od postanowienia o homologacji układu; możliwości zaspokojenia należności ujętych tytułami wykonawczymi jedynie na zasadach określonych w układzie; brak możliwości zaspokojenia należności ujętych tytułami wykonawczymi w pieniądzu; konieczności umorzenia niniejszego postępowania; - opinii prawnej kancelarii D. z dnia [...].07.2020 r. wraz z tłumaczeniem przysięgłym - w celu wykazania następujących faktów: określenia zasad spłaty wierzytelności objętych procedurą "concordato preventivo" poprzez wydanie akcji w podwyższonym kapitale zakładowym A. lub finansowych instrumentów partycypacyjnych; zmiany treści należności ujętych w tytułach wykonawczych, objętych z mocy prawa procedurą "concordato preventivo" w konsekwencji homologacji układu przez Sąd w Rzymie; braku możliwości odwołania się od postanowienia o homologacji układu; możliwości zaspokojenia przedmiotowych należności jedynie na zasadach określonych w układzie; brak możliwości zaspokojenia przedmiotowych należności w pieniądzu; niedopuszczalności wykonania zabezpieczenia, zajęcia majątku lub prowadzenia egzekucji z majątku A. S.p.A. w następstwie przeprowadzenia procedury "concordato preventivo". Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 25 marca 2025 r. pełnomocnik skarżącej przedstawił dokumenty potwierdzające zmianę nazwy z A. S.p.A. w R. na A.[2] S.p.A. w R. Natomiast pełnomocnik SKO wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Nietrafność zarzutów kasacyjnych w niniejszej sprawie wynika z tego, iż nie dotyczą one przedmiotu tejże. W tym względzie wskazać należy, iż przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie organu dotyczące skargi na czynności egzekucyjne (zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w banku). Tymczasem w ramach sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej kwestionowana jest dopuszczalność prowadzenia egzekucji. Zgodnie z art. 54 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest m.in. dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy. W odniesieniu do rozumienia "dokonania czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy" Naczelny Sąd Administracyjnym w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd tego Sądu wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 listopada 2024 r. o sygn. III FSK 815/23 (dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane tamże). NSA wskazał w nim, że użyte w art. 54 § 1 u.p.e.a. powyższe sformułowanie należy rozumieć w ten sposób, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dopuszcza stosowanie wyłącznie tych środków egzekucyjnych, które zostały wyliczone w jej art. 1a pkt 12, a przy tym mają to być środki egzekucyjne przewidziane do egzekwowania obowiązków danego rodzaju. Dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy może więc polegać na zastosowaniu niedopuszczalnego środka egzekucyjnego. W kontekście zarzutów niniejszej skargi kasacyjnej, szczególnego podkreślenia wymaga, że niedopuszczalność zastosowanego środka egzekucyjnego nie jest jednak tożsama z niedopuszczalnością egzekucji. Środek egzekucyjny będzie niedopuszczalny, jeżeli nie został przewidziany w ustawie (tj. ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), a ponadto jeżeli wprawdzie został przewidziany w tej ustawie, ale do egzekucji obowiązków innego rodzaju. Dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy może polegać także na zastosowaniu dopuszczalnego środka egzekucyjnego, ale w sposób naruszający ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie jednolicie się przyjmuje, że w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 54 § 1 pkt 1 u.p.e.a. kognicja organów nadzoru jest zatem ograniczona wyłącznie do dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. Skarga na czynności egzekucyjne ma charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy skargę do sądu powszechnego. Skarga w tym trybie przysługuje na dokonanie przez organ egzekucyjny czynności natury wykonawczej, czy czynności faktyczne podejmowane już w toku prowadzonej egzekucji przez organ egzekucyjny lub przez egzekutora, a także na wydawane w toku egzekucji akty, na które nie przysługuje inny środek zaskarżenia. W postępowaniu tym nie orzeka się o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego (np. z powodu wadliwości wystawienia tytułów wykonawczych, braku upomnienia czy też nieistnienia obowiązku), ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia. Nie jest zatem dopuszczalne podnoszenie w skardze na czynności egzekucyjne okoliczności stanowiących podstawę zarzutu wskazanych w art. 33 u.p.e.a. (v. np. wyroki NSA: z 27 listopada 2024 r., I GSK 426/21; z 22 sierpnia 2024 r., III FSK 162/24; z 20 grudnia 2023 r., I GSK 1053/20). Skarga na czynności egzekucyjne nie może być traktowana jako uniwersalny środek zaskarżenia, za pomocą którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania (tak zob. np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2024 r., III FSK 161/24 i powołane tam orzecznictwo). W przeciwnym razie deprecjacji uległoby znaczenie innych środków prawnych, określonych w u.p.e.a., w tym zarzutów, w oparciu o które zobowiązany może wnosić o umorzenie tego postępowania (v. wyrok NSA z 8 listopada 2023 r., II OSK 338/21). Skoro zatem w art. 33 § 1 u.p.e.a. (w zw. z § 2 tejże regulacji), jak i w art. 59 § 1 u.p.e.a. sformułowane zostały podstawy, w oparciu o które zobowiązany może kwestionować dopuszczalność prowadzonej egzekucji, to sprzeczne z założeniem niekonkurencyjności środków prawnych w ramach u.p.e.a. byłoby umożliwienie formułowania tego samego zarzutu w oparciu o odmienną podstawę prawną (tj. art. 54 § 1 u.p.e.a.). Skoro zatem kognicja organu egzekucyjnego rozpoznającego skargę w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. i organu nadzoru jest w ww. sposób ograniczona, to nie jest możliwe w trybie art. 54 § 1 pkt 1 u.p.e.a. badanie dopuszczalności egzekucji, czego w istocie domaga się skarżąca kasacyjnie w ramach wszystkich ze zgłoszonych zarzutów. Dodatkowo, w odniesieniu do zarzutu postawionego w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej, w ramach którego wskazano także na naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a. (w powiązaniu z art. 59 § 1 u.p.e.a., do którego już powyżej się odniesiono) zauważyć trzeba, że z przepisu tego wprost wynika, że organ egzekucyjny - jakkolwiek bada dopuszczalność egzekucji z urzędu - to nie jest on uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Na etapie postępowania egzekucyjnego nie bada się legalności aktu administracyjnego, którym nałożono stosowne obowiązki następnie podlegające egzekucji, w przypadku ich niewykonania przez zobowiązanego. Unormowanie art. 29 u.p.e.a. nie wyłącza obowiązku badania dopuszczalności egzekucji już po jej wszczęciu, niemniej obowiązek badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej powiązany jest z zarzutami w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a także z podstawami umorzenia postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 59 § 1 u.p.e.a. (v. wyrok NSA z 22 kwietnia 2024 r., III FSK 4361/21). Kwestie te jednak nie były przedmiotem rozpoznania przez organy w niniejszej sprawie, które dotyczyły - jak już na wstępie zaznaczono - skargi na czynności egzekucyjne. Dotychczasowe ustalenia determinują uznanie jako niezasadnych zarzutów naruszenia art. 151 oraz 145 § 1 p.p.s.a. (skądinąd zaniechano w skardze kasacyjnej wskazania konkretnego przepisu tej regulacji). Przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. WSA nie naruszył zatem art. 151 p.p.s.a., oddalając skargę, ani art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W odniesieniu do zgłoszonych wniosków dowodowych, które miały na celu wykazanie określonych przez skarżącą kasacyjnie faktów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie mogły być one uwzględnione. Przewidzianą w art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Kwestię postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym reguluje art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny może wprawdzie przeprowadzić dowody uzupełniające, ale jedynie w postaci dokumentów i to o tyle, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przewidzianą w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego - a w sprawie niniejszej skarżąca kasacyjnie domaga się w istocie ustalenia okoliczności faktycznych. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć podważeniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza. Skądinąd w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie odnosił się do stanu faktycznego sprawy w zakresie którego zgłoszono wnioski. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).