I GSK 1342/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2355/20 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...]; 3. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz J. B. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) zł tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 13 maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2355/20, w wyniku rozpoznania skargi J. B. (dalej: skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS lub organ) z [...] listopada 2020 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek, oddalił skargę. WSA orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżący wnioskiem z [...] kwietnia 2020 r. zwrócił się do ZUS o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek od marca do maja 2020 r., powołując się na przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842; dalej: ustawa Covid). ZUS decyzją z [...] sierpnia 2020 r. umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku, ponieważ skarżący nie złożył dokumentów rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek skarżącego ZUS decyzją z [...] listopada 2020 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy Covid, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r., nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. ZUS wskazał, że analiza dokumentów zaewidencjonowanych na koncie skarżącego wykazała, iż skarżący nie złożył dokumentów rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r. Skarżący nie był również zwolniony z ich złożenia na podstawie art. 47 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U z 2020 r. poz. 266; dalej: usus). Stwierdził natomiast, że dokumenty rozliczeniowe zostały złożone [...] sierpnia 2020 r., a więc po terminie. W skardze do WSA skarżący zarzucił ZUS naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: kpa) poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego. Skarżący wskazał, że brakujące deklaracje rozliczeniowe wraz z imiennymi raportami zostały złożone w ZUS, przez wrzucenie ich do dedykowanej na ten cel skrzynki [...] czerwca 2020 r. Skoro ZUS nie jest w stanie udokumentować faktu niezłożenia deklaracji przeze stronę dokumentów w ustawowym terminie, dlatego na podstawie art. 2a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 z zm.; dalej: op), winien przyjąć wątpliwości na jego korzyść. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę. W pierwszej kolejności WSA stwierdził, że ZUS w sposób nieprawidłowy wydał orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie z uwagi na bezprzedmiotowość, które uzasadnione zostało argumentami dotyczącymi niespełnienia warunków do zwolnienia, czyli nieadekwatnie do zastosowanej podstawy prawnej (art. 105 kpa). Niemniej jednak decyzje ZUS mogą pozostać w obiegu prawnym, gdyż w wypadku uchylenia decyzji ponownie wydana decyzja nie doprowadzi do pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia. Następnie WSA – powołując się na art. 31zo ust. 1 ustawy Covid – uznał, że rację ma organ, gdyż skarżący nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu czy też uprawdopodobnienia, że złożył dokumenty w siedzibie organu (do skrzynki oddawczej) [...] czerwca 2020 r., czy też później do 30 czerwca 2020 r. WSA wskazał, że to nie organ ma przedstawiać dowody świadczące o niezłożeniu przez stronę dokumentów rozliczeniowych, gdyż dowodem takim jest sam fakt braku tych dokumentów zarejestrowanych na koncie płatnika składek. To skarżący ma przedstawić dowód przeczący tym ustaleniom, czego w żaden sposób nie uczynił. Wskazał też, że to od przedsiębiorcy należycie dbającego o swoje sprawy wymagane jest bądź posiadanie dowodu nadania tych dokumentów w formie elektronicznej lub drogą pocztową, a w sytuacji takiej jak sytuacja skarżącego upewnienie się w okresie do 30 czerwca 2020 r., że dokumenty rozliczeniowe wpłynęły do ZUS w wymaganym terminie. Skarżący nie może przerzucać odpowiedzialności na ZUS za swoje zaniechania. WSA nie znalazł też podstaw, aby uwzględnić argumentację skarżącego wskazującą na złożenie dokumentów rozliczeniowych w skrzynce ZUS, gdyż na tę okoliczność nie przedstawił jakiegokolwiek uprawdopodobnienia. W tej sytuacji WSA za chybione uznał zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w skardze, a także art. 2a op, który nie ma zastosowania w sprawie. W rezultacie WSA – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.; dalej: ppsa) – oddalił skargę. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa – zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez zaniechanie rozpoznania wszystkich sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. nierozpoznania zarzutu naruszenia art. 107 § 3, 75 § 1, 77 § 1, 7, 80 § 1, a także nieuwzględnienie uchybień niewskazanych w skardze tj. naruszeń art. 8 § 1, 9, 79a § 1 kpa w konsekwencji czego WSA nie dokonał należytej kontroli oraz nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy mających wpływ na jej rozstrzygnięcie; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 107 § 3, 75 § 1, 77 § 1, 7, 80 § 1, 8 § 1, 9, 79a § 1 kpa przez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji ZUS obu instancji, pomimo naruszenia w trakcie postępowań przed ZUS ww. przepisów poprzez niewypełnienia obowiązków informacyjnych, nieprzestrzeganie zasad praworządności oraz praktycznie nieprzeprowadzenie w sprawie postępowania dowodowego i nienależyte uzasadnienie wydanych decyzji, podczas gdy uchybienia te miały istotny charakter i mogły mieć wpływ na wynik sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez oddalenie skargi, mimo ustalenia wadliwości decyzji obu instancji, podczas gdy decyzje ZUS umarzające postępowanie nie miały charakteru merytorycznego i nie rozstrzygały istoty sprawy, a zatem wydanie decyzji merytorycznej w przypadku, gdy istnieją ku temu przesłanki było konieczne; 4) art. 34 ust. 2 usus poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż okoliczność niezłożenia deklaracji rozliczeniowych za maj 2020 r. przed 30 czerwca 2020 r. została prawidłowo udowodniona. Skarżący kasacyjnie wniósł także na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ppsa o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu, tj. z wydruku wiadomości e-mail z [...] czerwca 2020 r. ZUS nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 182 § 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zarzutów skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, że zasadniczym zagadnieniem spornym jest kwestia, czy skarżący złożył do ZUS dokumenty rozliczeniowe przed 30 czerwca 2020 r., w której to kwestii strony postępowania prezentują przeciwstawne stanowiska. Umarzając postępowanie ZUS wskazał, co zaaprobował WSA, że skarżący nie przesłał i nie złożył w terminie do 30 czerwca 2020 r. wymaganych dokumentów. Natomiast skarżący utrzymuje, że zgodnie art. 31zo ust. 1 ustawy Covid, złożył dokumenty [...] czerwca 2020 r., wrzucając je do skrzynki oddawczej wystawionej w budynku ZUS. Z uwagi na powyższe wskazać należy, że spór dotyczy prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w sprawie, i takie też zarzuty zawiera skarga kasacyjna. Bowiem środek zaskarżenia oparty został tylko na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, a więc dotyczy wyłącznie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3, 75 § 1, 77 § 1, 7, 80 § 1, 8 § 1, 9, 79a § 1, art. 105 § 1 kpa oraz art. 34 ust. 2 usus. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty kasacyjnej są trafne. Przede wszystkim wskazać należy, że ZUS w ramach uzasadnienia prawnego decyzji, opisując obowiązki skarżącego ograniczył się do przytoczenia przepisów prawa dotyczących procedury składania wniosku. Decyzja nie posiadała również prawidłowego uzasadnienia faktycznego, ponieważ organ lakonicznie stwierdził, że przedmiotowa deklaracja nie została złożona przed wyznaczonym w ustawie terminem, tj. do 30 czerwca 2020 r. ZUS wyszedł z założenia, że fakt wykazania złożenia wniosku spoczywa na stronie. Poza tym stwierdził, że rezultaty postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie, jakie zostały przez niego przeprowadzone, wykluczają przyjęcie złożenia wniosku przez skarżącego, co zaaprobował WSA w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia faktu złożenia stosownego wniosku do przewidzianej do tego skrzynki w budynku organu jest oczywista w sytuacji, gdy organ administracji publicznej dopuszcza taką formę złożenia wniosku istotnego dla nabycia praw (czy zwolnienia z obowiązków) bez możliwości uzyskania urzędowego potwierdzenia złożenia takiego dokumentu w określonej dacie. Brak bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do najistotniejszej w sprawie okoliczności faktycznej (daty złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek) narusza w sposób oczywisty: zasadę prawdy obiektywnej z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 kpa) zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 kpa) i zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 79a § 1 kpa). Organ nie przestrzegał wymienionych zasad. Zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia tych przepisów są usprawiedliwione. Podkreślić należy, że o przewidzianej na omawiany czas (czerwiec 2020 r.) procedurze wnoszenia pism bezpośrednio do ZUS nic więcej nie wiadomo. Zatem nie sposób stwierdzić nie tylko tego, czy strona wnosząc pismo, przez wrzucenie go do skrzynki w siedzibie organu, miała jakąkolwiek możliwość uzyskania potwierdzenia jego wniesienia, ale także jak wyglądało wyjmowanie pism ze skrzynki, tj. kto tego dokonywał, czy była to jedna osoba czy też odbywało się to kolegialnie. Niewiadomym pozostaje, w jaki sposób złożone w ten sposób dokumenty były następnie rejestrowane, ani w jakim trybie odbywało się ich przekazywanie właściwym komórkom organu i jakie gwarancje procesowe praw stron temu towarzyszyły. W tej sytuacji samo stwierdzenie ZUS, odnośnie poczynionych wyjaśnień, co do niezłożenia przez skarżącego wniosku, niepoparte żadnymi konkretnymi i weryfikowalnymi ustalenia, WSA nieprawidłowo uznał za wystarczające. Tym bardziej, że twierdzenia organu o przeprowadzonych ustaleniach w omawianym zakresie są gołosłowne. ZUS nie przedstawił innych okoliczności, wskazujących na taki stan rzeczy. Tak więc poprzestanie jedynie na tego typu danych, dawałoby organowi możliwość arbitralnego dyskwalifikowania wniosków, co w sposób ewidentny narusza ww. zasady postępowania administracyjnego. Dodatkowo wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jak również wojewódzkie sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się co do praktyki ZUS dotyczącej kontroli składania wniosków o zwolnienie z należności z tytułu składek do "skrzynek ZUS", wskazując, że taka kontrola wymaga przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego (por. wyroki NSA: z 5 listopada 2021 r. I GSK 627/21, z 17 listopada 2021 r. I GSK 967/21, z 18 stycznia 2022 r. I GSK 1066/21, prawomocne wyroki WSA: 29 kwietnia 2021 r. III SA/Po 817/20, z 21 maja 2021 r. III SA/Po 745/20, z 9 września 2021 r. V SA/Wa 2456/21; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że oceniając prawidłowy sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ, WSA powołał się także na art. 34 ust. 2 usus. Przepis ten stanowi, że informacje zawarte na koncie ubezpieczonego i koncie płatnika składek prowadzonych w formie elektronicznej, które przekazane zostały w postaci dokumentu pisemnego albo elektronicznego, są środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Skarżący kasacyjnie trafnie wskazuje, że brak zarejestrowania na koncie podatnika dokumentów rozliczeniowych za maja 2020 r. przed 30 czerwca 2020 r. nie jest dowodem na to, że dokumenty nie zostały przez płatnika złożone (bo to należy w sprawie wyjaśnić), a dowodzi jedynie braku rejestracji. Bowiem płatnik mógł złożyć dokumenty (jak twierdzi skarżący), a fakt ten nie został przez ZUS prawidłowo zarejestrowany na koncie płatnika, bądź np. dokumenty zostały zagubione. Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, dotyczący prawidłowości uzasadnienia wyroku. Zaskarżony wyrok pod względem formalnym został uzasadniony prawidłowo, ponieważ w sposób jasny i pełny odniósł się do zarzutów skargi, a także wyjaśnił jaki stan faktyczny sprawy przyjął do jej rozpoznania. Natomiast to, że argumentacja ta nie była prawidłowa, ze względów wyżej podanych, nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 ppsa lecz o naruszeniu przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto wskazać należy, że WSA prawidłowo uznał, że decyzje ZUS zostały błędnie oparte na art. 105 § 1 kpa, ponieważ winny być wydane orzeczenia merytoryczne a nie umorzeniowe. Niemniej jednak w sytuacji, w której Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie zachodziła konieczność wydania orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 ppsa, a więc uchylenia zaskarżonego i rozpoznania skargi, poprzez uchylenie decyzji ZUS obu instancji, kwestia ta stała się bezprzedmiotowa. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organy a za nimi WSA naruszyły ww. przepisy postępowania Kodeksu postępowania administracyjnego, co doprowadziło do zaniechania przeprowadzenia niezbędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy dotyczących tego, czy skarżący rzeczywiście złożył do ZUS wymagane dokumenty do 30 czerwca 2020 r. Odnosząc się do wniosku o skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. wydruku wiadomości e-mail z [...] czerwca 2020 r., wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 106 § 3 ppsa, gdyż przepis ten jest adresowany do sądu pierwszej instancji. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie wnioskowanego dowodu. W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 ppsa – uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, a w konsekwencji – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa – uchylił decyzje obu instancji (pkt 1 i 2 sentencji wyroku). W punkcie 3 sentencji wyroku orzeczono o zasądzeniu kosztów sądowych na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Na zasądzone koszty sądowe (560 zł) składają się opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), koszty zastępstwa procesowego adwokata przed NSA (360 zł).