I GSK 1336/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 226/22 w sprawie ze skargi G. w M. na czynność Wójta Gminy Michałowice z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji oświatowej oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 lutego 2023 r., o sygn. akt I SA/Kr 226/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę G. (dalej jako: "Strona", "Spółdzielnia" lub "Skarżąca kasacyjnie") na czynność Wójta Gminy M. z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], w przedmiocie aktualizacji wysokości dotacji oświatowej. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej czynności Wójta Gminy M. w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i ograniczenie się do rozpoznania zarzutów skargi i polemiki z tymi zarzutami bez zbadania zgodności z prawem czynności Wójta Gminy M. w zakresie aktualizacji wysokości dotacji; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, polegające na: a) niewyodrębnieniu w uzasadnieniu części odnoszącej się do ustalenia stanu faktycznego oraz części związanej z rozważaniami stanu prawnego, co spowodowało, że nie jest możliwe ustalenie, jakie elementy stanu faktycznego (w szczególności w zakresie rozumienia pojęcia wydatków bieżących) są dla Sądu pierwszej instancji istotne przy rozstrzyganiu; b) ograniczeniu uzasadnienia prawnego do zacytowania niektórych obowiązujących przepisów prawa bez wskazania, jak Sąd pierwszej instancji przepisy te rozumie tak, aby możliwe było prześledzenie procesu ustalania i interpretowania przepisów oraz c) bezrefleksyjne powielenie stanowiska organu bez wskazania choćby jednego argumentu, który pozwalałyby na przyjęcie, że stanowisko to jest poprawne; 3) art. 17 ust. 3 i 4 w zw. z art. 12 ust. 1 oraz art. 9 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 202 ze zm. – dalej w skrócie: "u.f.z.o.") w związku z art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu art. 9, że w skład "wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli publicznych" nie wchodzą wydatki bieżące na prowadzenie przedszkoli publicznych w zakresie dokształcania nauczycieli ujęte w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną szkół i przedszkoli, z tego powodu, iż będąc zapisane w planie finansowym jednostki organizującej wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną szkół i przedszkoli nie są przyporządkowane konkretnym jednostkom oświatowym, w tym przedszkolom publicznym, podczas gdy zgodnie z powołanymi przepisami w skład wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli publicznych, wchodzą wszystkie wydatki bieżące zaplanowane przez gminę na prowadzenie przedszkoli publicznych, poza wyraźnie wskazanymi przez ustawodawcę, w tym wydatki na dokształcanie nauczycieli, bez względu na to gdzie wydatki te zostały ujęte, a zatem także wówczas, gdy ujęte zostały w wydatkach jednostek organizujących wspólną obsługę szkół i przedszkoli. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz Spółdzielni kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. 2.2. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielni wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 3. Skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., przedstawiając jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta ma charakter szczególny, gdyż wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Sądem odwoławczym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny sprowadził swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań, oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej określonymi w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., które dotyczą obrazy prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. 3.1. Odnosząc się do zarzucanej w skardze kasacyjnej wadliwości sporządzenia przez WSA w Krakowie uzasadnienia wyroku, należy wyjaśnić, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie powyższej regulacji może mieć miejsce wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera powyższych elementów, bądź gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., o sygn. akt II FPS 8/09). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. musi być na tyle ważkie, aby mogło mieć istotny, a nie jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., o sygn. akt I GSK 1821/14 i z dnia 6 marca 2019 r., o sygn. akt II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd pierwszej instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie częściowo zmierza uzasadnienie zarzutu w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób wystarczająco logiczny i jasny przedstawia stanowisko WSA w Krakowie w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej czynności w przedmiocie aktualizacji wysokości dotacji oświatowej. Brak akceptacji autora skargi kasacyjnej oceny prawnej Sądu pierwszej instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku nie jest wystarczającą podstawą do jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. WSA w Krakowie w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki oddalenia skargi. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez WSA dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera niezbędne elementy, w tym odniesienie się do zarzutów skargi w kwestiach mających istotne znaczenie w sprawie poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko judykatury, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 P.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy, dlatego argumentację stron może oceniać całościowo. Najistotniejsze jest, aby z wywodów WSA wynikało, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2016 r., o sygn. akt II GSK 702/15; z dnia 19 czerwca 2018 r., o sygn. akt II GSK 2336/16; z dnia 18 kwietnia 2018 r., o sygn. akt II GSK 2671/16 i z dnia 4 października 2018 r., o sygn. akt II GSK 2983/16). Zauważyć w związku z tym należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej czynności, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. WSA w Krakowie zaaprobował stan faktyczny przedstawiony przez Wójta Gminy M. i nie czynił w tym zakresie własnych ustaleń, dlatego powielenie stanu faktycznego nie jest wadą. W skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów zmierzających do podważenia stanu faktycznego sprawy, zatem uznać należy, że żaden z elementów stanu faktycznego nie został podważony i został uwzględniony przy rozstrzyganiu przez Sąd pierwszej instancji. Wbrew oczekiwaniom Strony zarzut uchybienia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może zmierzać do podważenia wykładni przepisów prawa materialnego, poprzez twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji przepisy nie przedstawił jak rozumie i interpretuje przepisy. WSA miał podstawy do zaaprobowania stanu faktycznego w sprawie i przedstawił argumenty na poparcie swojego stanowiska, wyjaśniając podstawę rozstrzygnięcia. 3.2. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji miał obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności również z punktu widzenia aspektów, na które Strona nie zwróciła uwagi wprost w skardze, a które mają istotne znaczenie dla dokonania takiej oceny. Co jednak kluczowe, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w takim zakresie w granicach sprawy, które w niniejszej sprawie nie zostały przez WSA przekroczone i dlatego zasadnie w wyroku skupiono się na przedmiocie sprawy, czyli aktualizacji wysokości dotacji oświatowej. Kontroli została poddana zaskarżona czynność, która została oceniona zgodnie z zasadą legalizmu w możliwie szerokim aspekcie. Wobec powyższego nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji uchybienia art. 134 § 1 P.p.s.a. Powołany w petitum skargi kasacyjnej art. 3 § 1 P.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych, wskazując na obowiązek sądu stosowania określonych ustawowo środków. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepis ten nie mógł zostać naruszony przez "zaniechanie przeprowadzenia kontroli legalności" działania administracji publicznej, lecz możliwe byłoby to poprzez ewentualne przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka nieprzewidzianego w ustawie. Przepisowi temu mógłby uchybić Sąd pierwszej instancji, gdyby w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, do czego w istocie zmierza autor skargi kasacyjnej, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 P.p.s.a. Wobec powyższego kontrolę przeprowadzoną przez WSA w Krakowie uznać należy za mieszczącą się w granicach ustawowych i przeprowadzoną bez uchybienia przepisom postępowania art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. 3.3. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 3 i 4 w zw. z art. 12 ust. 1 oraz art. 9 u.f.z.o., które miało polegać na błędnym ich zastosowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Powyższe jest konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) regulacji materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie sformułowano żadnych zarzutów o charakterze proceduralnym, kwestionujących ustalony przez organ stan faktyczny, zaaprobowany przez Sąd pierwszej instancji, co oznacza związanie nim w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy ocena zasadności zarzutów obrazy prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie niezakwestionowanego stanu faktycznego, którego elementy nie zostały podważone, co znacząco ogranicza skuteczność zarzucanych uchybień. 3.4. Odnosząc się ogólnie do istoty sporu należy zauważyć, że podstawowa kwota dotacji na zadania oświatowe podlega aktualizacji zgodnie z regulacjami u.f.z.o. Ideą procesu dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji jest ustalenie, jaka dokładnie kwota przysługuje danemu podmiotowi w roku dotowanym. Aktualizacja kwoty dotacji oświatowej, o której mowa w art. 43 ust. 1 u.f.z.o. polega na ustaleniu zmiany kwoty/stawki dotacji w związku z zaistnieniem określonych podstaw (np. wskaźników, danych finansowych) obliczenia należnej dotowanemu – ze względu na określone przez ustawodawcę cechy, takie jak np. poziom, czy typ kształcenia – danej/właściwej przedmiotowo i podmiotowo stawki dotacji. Od 2017 r. zasady aktualizacji kwot dotacji są ściśle określone w przepisach u.f.z.o. Z kolei potrzeba aktualizacji kwot dotacji wynika z założenia udzielania dotacji w wysokości jak najbardziej zbliżonej do aktualnej sytuacji ekonomicznej, z uwzględnieniem realnych warunków panujących w roku udzielania dotacji. W rozpoznawanej sprawie, podstawę przyznania dotacji oświatowej dla prowadzonego przez Skarżącą kasacyjnie niepublicznego przedszkola "[...]" w M. , był m.in. art. 17 ust. 4 u.f.z.o. Przepis ten stanowi, że w przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, w którym zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej nie przekraczają 50% jego zaplanowanych wydatków bieżących, niebędącego przedszkolem specjalnym, kwotę dotacji, o której mowa w ust. 3, określa się w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w najbliższej gminie prowadzącej przedszkole, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że w stosunku do Gminy M. taką najbliższą gminą jest Gmina Z. i w oparciu o dane pochodzące z tej gminy ustalona została kwota dotacji należna Skarżącej kasacyjnie. Ustalenie podstawowej kwoty dotacji oparte zostało na danych ujętych w uchwale budżetowej Gminy Z. na 2021 rok (wydatkach bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez Gminę Z. przedszkoli z uwzględnieniem ustawowych pomniejszeń) oraz w stosownych sprawozdaniach. Wójt Gminy M. otrzymał także zaktualizowane informacje dotyczące przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę Z. . Żądane informacje organ uzyskał na cele wyliczenia wysokości dotacji dla niepublicznego przedszkola, obowiązującej od października 2021 r. i nie był uprawniony do ich wzruszenia. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.f.z.o. przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, uwzględnia się jedynie wydatki budżetowe, czyli przewidziane w planie budżetowym, ale jedynie w części, w której są one przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby organ miał podstawy prawne do weryfikacji wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie gminnych przedszkoli przez Gminę Z. , które stały się podstawą do wyliczeń aktualnej wysokości dotacji oświatowej. Okoliczność, że sporne środki na doskonalenie nauczycieli nie zostały przyporządkowane do kosztów bieżących żadnej jednostki oświatowej w Gminie Z. , oznacza, że w konsekwencji nie mógł tego również zrobić Wójt Gminy M. . Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że organ nie posiadał kompetencji do ingerowania w plany i wydatki jednostki samorządu terytorialnego - gminnych przedszkoli Gminy Z. , czyli w dane, które ta jednostka przedstawiła. Innymi słowy Skarżąca kasacyjnie nie wykazała błędnego zastosowania regulacji prawa materialnego przez organ, który był związany danymi obowiązującymi "w najbliższej gminie prowadzącej przedszkole". Wbrew oczekiwaniom Spółdzielni organ, jako podmiot dotujący nie ma kompetencji, ani narzędzi do samodzielnego badania racjonalności przekazanych mu danych, które zostały uwzględnione lub pominięte w "wydatkach bieżących gminnych przedszkoli", o których stanowi art. 9 i art. 12 ust. 1 u.f.z.o. Organ w niniejszej sprawie nie mógł ani pominąć informacji uzyskanych od gminy najbliższej, ani jak oczekuje Skarżąca kasacyjnie, uwzględnić dane w zakresie dokształcania nauczycieli ujęte w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną szkół i przedszkoli, skoro nie zostało to wprost ujęte "w najbliższej gminie prowadzącej przedszkole". W tym stanie rzeczy nie sposób uznać za skuteczny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący obrazy prawa materialnego. Jak wspomniano Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej, zgodnie z zasadą dyspozycyjności i opierając się na niepodważonym w sprawie stanie faktycznym, został pozbawiony możliwości pełniejszego odniesienia się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Reasumując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie wykazano obrazy prawa materialnego, bądź uchybień w postępowaniu przez Sądem pierwszej instancji. Wobec powyższego zarzuty naruszenia opisanych powyżej przepisów P.p.s.a. oraz regulacji prawa materialnego uznać należy za bezzasadne. 3.5. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Spółdzielni jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. M. Bejgerowska B. Fischer J. Salachna