I GSK 1292/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1411/21 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2021 r. nr 781/20/2021 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A Sp. z o.o. w G. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1411/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę C Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. We wniosku o płatności strona zadeklarowała działki, jednak toku postępowania strona nie przedłożyła dokumentów dotyczących posiadania tytułu prawnego do przedmiotowych działek. Organ wskazał, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do gruntu nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne. W konsekwencji organy obu instancji odmówiły przyznania spółce różnego rodzaju płatności (w ramach wsparcia bezpośredniego, obszarów z ograniczeniami naturalnymi oraz rolno-środowisokowo-klimatycznej). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że przedmiotem sporu w sprawie jest interpretacja art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał stanowisko, że warunkiem koniecznym przyznania płatności skarżącemu w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było posiadanie tytułu prawnego do tych gruntów. Tej okoliczności skarżąca strona nie wykazała. Nie przedłożyła stosownych umów. Prawidłowo zatem sporne działki zostały wykluczone z płatności. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie rozpoznanie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci: 1) art. 21 ust. 1 pkt b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 przez jego niewłaściwe zastosowanie, w tym wynikającej z tego przepisu regulacji - która w swej treści jest analogiczna do wynikającej z zakwestionowanego przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach - w sytuacji, gdy przepis art. 36 ust. 1 tego Rozporządzenia wprost wyłącza stosowanie regulacji wynikającej z art. 21 ust. 1 pkt b do systemu płatności jednolitej obszarowej i uniezależnia przyznanie płatności od spełnienia przez rolnika takich warunków, jak określone w przepisie art. 21 ust. 1 pkt b rozporządzenia i analogicznym do niego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach; 2) art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przez jego niewłaściwe zastosowanie będące następstwem oczywiście wadliwej wykładni tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i całkowicie bezzasadnego przyjęcia, że rzekomo: "przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach: - nie narusza unijnych zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności" (str. 13 uzasadnienia) - nie narusza regulacji unijnych" (str. 18 uzasadnienia) w sytuacji gdy przepis ten rażąco i wprost narusza: • art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punkty 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia, • ogólne zasady prawa Unii Europejskiej w tym zasadę równości, proporcjonalności i konkurencji, • wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa, co skutkowało koniecznością jego pominięcia i zastosowania w jego miejsce powszechnie i bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa wspólnotowego to jest art. 36 ust 2 i ust. 6 oraz art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. 3) art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz pkt 3, 5, 33 i 38 Preambuły tego rozporządzenia w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 przez zaniechanie ich zastosowania w następstwie oczywiście błędnej ich wykładni, w tym pojęcia "zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności" przejawiającą się w utożsamieniu go z pojęciem możliwości wprowadzenia przez Państwo Członkowskie wymogu przedstawienia ważnego tytułu prawnego do działek jako warunku przyznania płatności, w sytuacji gdy już tylko literalne brzmienie sformułowania "zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności" oraz brzmienie art. 72 ust. 1 lit c rozporządzenia 1306/2013 wskazuje na to, że w rzeczywistości pewien zakres swobody został państwom przyznany jedynie w zakresie informacji, dokumentów i dowodów, a nie w zakresie ustanawiania dodatkowych materialno prawnych wymogów, których spełnienia niezasadnie żąda się od rolnika celem możliwości wypłaty wsparcia: Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1) art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez oddalenie skargi wskutek nierozpoznani a wszystkich podniesionych w niej zarzutów i całkowitego pominięcia argumentacji wskazanej w punkcie: - I. 2 skargi, tj. w zakresie jednoznacznego wyłączenia w prawie wspólnotowym kryterium posiadania tytułu prawnego do działek jako warunku przyznania wsparcia dla rolników w stosunku do płatności jednolitych i nieodniesienie się przez Sąd do tego kluczowego zarzutu, co miało wpływ na błędne ustalenie przez WSA w Poznaniu, że rzekomo przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie jest sprzeczny z przepisami wspólnotowymi; - III skargi, tj. w zakresie całkowicie błędnej wykładni przepisów wspólnotowych oraz wyroku TSUE z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C- 375/08 - Luigi Pontini, co skutkowało niezasadnym uznaniem zgodności regulacji przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami unijnymi i z przytoczonym wyrokiem TSUE, w sytuacji, gdy prawidłowa ich ocena nie dawała ku temu podstaw i prowadziła do wprost odmiennych wniosków; - V skargi, tj. w zakresie błędnej wykładni treści wyroków przytoczonych w tym zarzucie, co wpłynęło na to, że Sąd nie zapoznał się z tą niezwykle istotną argumentacją, w konsekwencji czego ją pominął i niezasadnie uznał zgodność przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z prawem unijnym i orzecznictwem TSUE oraz zastosował się do tez wyroków NSA, które w niniejszej sprawie z powodów wskazanych w skardze do WSA nie miały zastosowania; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez oddalenie skargi na skutek zaniechania zastosowania pro unijnej wykładni prawa krajowego, która w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obligowała: - organy I i II instancji do pominięcia przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jako niezgodnego z prawem Unii Europejskiej oraz do dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń, - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu do uchylenia w całości obu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, co miało wpływ na niezasadne zastosowanie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i oddalenie skargi; 3) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 11 art. 104 oraz art. 107 § 1 pkt. 4 i 5 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 24 ustawy o płatnościach, polegające na niezasadnym oddaleniu skargi w sytuacji gdy: - w sentencji decyzji Organu I jak i II instancji nie zawarto rozstrzygnięcia o całości wniosku strony inicjującej postępowanie, tj. nie zawarto rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania spornych w sprawie płatności do gruntów rolnych, o które strona wnioskowała, w sytuacji gdy zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2 ustawy o płatnościach rozstrzygnięcie takie winno znaleźć się właśnie w sentencji decyzji, co skutkowało koniecznością poszukiwania rozstrzygnięcia w uzasadnieniu, co jest bezsprzecznie nieprawidłowe i narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; - w uzasadnieniu decyzji Organ II instancji nie odniósł się w sposób merytoryczny do zarzutów 1.1., nie rozważył i nie odniósł się w ogóle do zarzutów wskazanych w punktach 1.2., II i III, a do zarzutów w punktach IV i V odniósł się zaś w sposób całkowicie pobieżny, 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym przez oddalenie skargi przy jednoczesnym uprzednim zaniechaniu zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym: "Czy przepis art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 05 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest zgodny z: - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa; - art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach; - art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową); - art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności." co skutkowało samodzielną i jednocześnie ewidentnie błędną oceną tego Sądu o rzekomym braku sprzeczności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami rangi konstytucyjnej i zaniechaniem skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o wskazanej wyżej treści; 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez oddalenie skargi na decyzję przy jednoczesnym uprzednim zaniechaniu zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści: - "Czy wprowadzony w przepisie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 05 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 9, art. 21 ust. 1b, art. 32 ust 2-6, art. 36 ust. 2 i ust. 5, art. 39 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktami 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 oraz 61 Preambuły tego rozporządzenia, a także z zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji" - "Czy przepis art. 21 ust. 1 b w zw. z art. w art. 36 ust 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. wyłącza względem Państw Członkowskich korzystających z pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, stosowanie wymogu przedstawienia tytułu prawnego do działek jako warunek aktywacji uprawnień do płatności, a w konsekwencji, czy przepis art. 21 ust. 1b w zw. z art. w art. 36 ust 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. czyni niedopuszczalnym ustanowienie przez Państwo Członkowskie regulacji prawnej, która w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej nakłada na rolnika obowiązek przedstawienia do działek tytułu prawnego, jako warunek przyznania płatności w ramach tego systemu"; - "Czy regulacja przepisu art. 21 ust. 1 pkt b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. statuującego obowiązek dla rolników posiadania przez nich tytułu prawnego do działek jako warunek przyznania płatności, jest wprost wyłączona przez regulację art. 36 ust. 1 tego rozporządzenia i w stosunku do płatności jednolitych i w ramach tego systemu nie obowiązuje" co skutkowało samodzielną i jednocześnie ewidentnie błędną oceną tego Sądu o rzekomym braku sprzeczności przepisu art. 18 ust.4 ustawy o płatnościach z przepisami wspólnotowymi i zaniechaniem zwrócenia się do TSUE ze wskazanym wyżej pytaniem prawnym. Na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu uzupełniającego z załączonego do skargi kasacyjnej dokumentu: "Opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z dnia 16 lutego 2016 r. w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw ", na potwierdzenie faktu: 1) uznania przez Biuro Analiz Sejmowych regulacji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje spełnienie wymogu posiadania tytułu prawnego w odniesieniu do charakteru użytkowanej ziemi (prywatnego lub wchodzącego w skład ZWRSP) za niezgodny z prawem Unii Europejskiej; 2) uznania przez Biuro Analiz Sejmowych całego projektu ustawy o zmianie ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw, którą to ustawą następnie wprowadzono wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego do działek jako przesłanka otrzymania płatności - za niezgodny z prawem Unii Europejskiej; 3) występowania sprzeczności regulacji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z prawem unijnym, 4) dokonania przez WSA w Poznaniu błędnej oceny charakteru prawnego przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach i jego niewłaściwego w tej sprawie zastosowania, ponieważ przeprowadzenie tego dowodu nie spowoduje przedłużenia postępowania ,w sprawie, a jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie rzekomej zgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami i zasadami prawa wspólnotowego oraz w zakresie braku możliwości jego zastosowania w tej sprawie. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Zasadniczą osią sporu w rozpatrywanej sprawie zarówno z perspektywy procesowej, jak i materialnoprawnej jest interpretacja art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Przepis ten stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, posiada do tej działki tytuł prawny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie narusza, ani przepisów Konstytucji RP, ani też przepisów prawa Unii Europejskiej, w tym wspólnotowych zasad równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3031/18, z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 232/20, z dnia 18 stycznia z 18 stycznia 2023 r., I GSK 150/22, z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1253/19 oraz z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1817/20 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) w których wskazano, że dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z ANR (aktualnie KOWR) umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Trafnie, co do zasady, wskazuje skarżąca kasacyjnie spółka, że dla uzyskania płatności wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki. Stanowisko takie zawarto w szeregu wyrokach, w tym m.in. w przywołanych wyżej wyrokach NSA. Jednak warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, bowiem zgodnie z treścią art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Jak wynika z wyroku NSA z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3032/18, takim tytułem może być zawarta umowa dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inna umowa, na podstawie, której rolnik korzysta z gruntu, albo umowa lub decyzja, na podstawie, której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Tym samym należy uznać, że ustawodawca mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu (por. także wyrok NSA z dnia 4 lutego 2021 r., I GSK 1781/20). W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez zastosowanie 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania uznaje za bezzasadny. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.). Wypada w tym miejscu podkreślić, że w myśl art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 środki kontroli powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów. Powinny uwzględniać istniejącą praktykę i struktury państw członkowskich, powinny być ustalone tak, by nie pociągać za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Wylegitymowanie się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do gruntu rolnego wskazanego przez niego do płatności rolniczych w świetle art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (Euroatom) nr 2988/95 jest współmierne do realizowanych celów, w szczególności usprawiedliwionych wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu do projektu zmiany ustawy – zawierającego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach (np. tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności). Uwzględnia praktykę funkcjonującą w kraju (wydzierżawianie gruntów w oparciu o ustną umowę i nieuregulowanie, często przez wiele lat, spraw spadkowych) oraz strukturę własności gruntów rolnych. Nie pociąga za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Nie wiąże się bowiem z nadmiernymi kosztami, porządkuje zaś rynek nieruchomości rolnych Skarbu Państwa i prowadzi do legalnych działań obligacyjnych. Za nieusprawiedliwione należy też uznać, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwości natury konstytucyjnej, co do zgodności z Konstytucją RP art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Nie można w tym zakresie mówić o niezgodności powołanego przepisu z art. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ grunty rolne Skarbu Państwa, którymi zarządza ANR (obecnie KOWR) wchodzą w skład dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. Jak zauważa Trybunał Konstytucyjny własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej. Za nieusprawiedliwione należy zatem uznać czerpanie korzyści z majątku wspólnego przez posiadaczy tych nieruchomości w złej wierze, a więc posiadanie nieruchomości bez tytułu prawnego w rozumieniu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, kosztem ogółu obywateli. W związku z przedstawioną argumentacją wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej te odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i te dotyczące naruszenia przepisów o postępowaniu należało uznać za nieusprawiedliwione. Stąd za chybione uznano art. 21 ust. 1 pkt b, art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9, pkt 3, 5, 33 i 38 Preambuły Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013, art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, art. 18 ust. 4 i art. 24 ustawy o płatnościach, art. 2, art. 32, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 151, art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a., art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2, art. 11, art. 104, art. 107 § 1 pkt. 4 i 5 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Odnosząc się do wniosku strony skarżącej kasacyjnie spółki o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, brak jest podstaw skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd kasacyjny. (por. m. in. postanowienie TK z dnia 22 października 2007 r., sygn. akt P24/07). W świetle przedstawionych argumentów, w szczególności orzeczenia TS z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki uzasadniające wystąpienie przez NSA z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku spółki. Z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika bowiem obowiązek sądu przedstawienia TS pytania prejudycjalnego w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Zdaniem Sądu kasacyjnego, w rozpatrywanej sprawie wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego, w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, nie występują. Dlatego też wniosek skarżącej kasacyjnie spółki należało uznać za nieusprawiedliwiony. Na marginesie zaznaczyć należy, że Opinia prawna Biura Analiz Sejmowych z dnia 16 lutego 2016 r. w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw nie miała wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).