I GSK 1278/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 1011/21 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz odmowy przyznania płatności ekologicznej, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 30 marca 2022r., sygn. akt III SA/Łd 1011/21 na podstawie art. 145 § pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę W. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") i uchylił decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też: "Dyrektor ARiMR"), nr 370/2021 oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opocznie (dalej też:" Kierownik BP ARiMR") nr 0085-2021-002770 z 26 maja 2021r. i postanowienie Kierownika BP ARiMR, nr 9005-2019-000593 z 13 lutego 2019r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania płatności ekologicznej na rok 2017, orzekając o kosztach postępowania. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w części w jakiej WSA uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji t.j. co do punktu I wyroku wnosząc o jego uchylenie w tym zakresie i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z 31 sierpnia 2021r., nr 370/2021 i nieważności poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opocznie z 26 maja 2021r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 października 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2021r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opocznie, które to decyzje były obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającej na rażącym naruszeniu przepisów o wznowieniu postępowania poprzez wznowienie postępowania na podstawie okoliczności znanych organowi administracji publicznej w dniu wydania decyzji ostatecznej. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. Jak stanowi zaś art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zaznaczyć należy, że sprawa dotycząca analogicznego problemu prawnego była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2025r., sygn. akt I GSK 74/22 - dostępny w internecie. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd prawny w nich wyrażony, co uzasadnia posługiwanie się w niezbędnym zakresie przedstawioną tam argumentacją. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest to, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo uchylił decyzje organów obu instancji wskazując, że na gruncie rozpatrywanej sprawy nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z kolei, skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że Sąd I instancji powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, a nadto - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - stwierdzić nieważność poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Odnosząc się merytorycznie do tej kwestii należy wskazać, że do wznowienia postępowania na podstawie, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. niezbędne jest łączne stwierdzenie czterech przesłanek, a zatem ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy; okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, ale istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, a okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. W sytuacji, gdy którykolwiek z tych warunków nie został spełniony, niemożliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), stąd podkreśla się konieczność zawężającej wykładni przepisów o wznowieniu postępowania oraz zapewnienia stronie wznowionego postępowania wszelkich gwarancji procesowych. Niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w toku postępowania pierwotnego czy przeoczenie okoliczności znanych organowi w chwili wydawania decyzji ostatecznej nie mogą być podstawą do wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. K. Sobieralski, Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II. Część 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, pod red. B. Adamiak, G. Łaszczyca, A. Matan, K. Sobieralski, Warszawa 2019, LEX). W doktrynie podnosi się jednocześnie, że wady wymienione w art. 145 § 1 w tym pkt 5 k.p.a. są istotnymi wadami postępowania. [...]. Mogą spowodować więc jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Z kolei, wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tkwią w samej decyzji, a jej skutki prawne zostają uchylone od samego początku. W literaturze i orzecznictwie dominuje co do zasady paradygmat niekonkurencyjności obu trybów, czyli wznowienia i stwierdzenia nieważności. Stąd przyjmuje się, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności. Nadzwyczajne tryby postępowania (wznowieniowe i nieważnościowe) oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Wady proceduralne, wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. jako przesłanki wznowienia, zostały wyłączone przez ustawodawcę z podstaw nieważności decyzji i stanowią zamknięty katalog wad postępowania, które uzasadniają jego wznowienie. Jest to konsekwencja zarówno niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, jak i gradacji wad decyzji administracyjnej, która zakłada konieczność odróżnienia wadliwości powodujących wzruszalność decyzji od wad powodujących jej nieważność(M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 145). Na gruncie rozpatrywanej sprawy wadliwie uznaną przez organy przesłanką wznowienia postępowania była okoliczność przewidziana na gruncie art. 145 § 1 w tym pkt 5 k.p.a., a więc wada postępowania administracyjnego, a nie wada samej decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi trafnie stwierdził, że organ I instancji powziął wiedzę na temat treści pisma E.B. (P.) z 20 grudnia 2017r. w styczniu 2018r., a zatem przed wydaniem decyzji ostatecznej z 11 maja 2018r. Wynika to z akt administracyjnych, w którym pismo E.B. zostało opatrzone prezentatą biura podawczego Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie. W okresie pomiędzy pierwotnym wpływem pisma a dniem wydania decyzji ostatecznej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie nie podjął czynności zmierzających do weryfikacji okoliczności zawartych w piśmie E. (B.) P. Uczynił to dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia 13 lutego 2019r. Okoliczności te zostały prawidłowo ocenione w zaskarżonym wyroku co doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji administracyjnych wydanych po wznowieniu postępowania na zasadzie błędnie rozumianej przesłanki o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tym samym Sąd I instancji uchylając decyzje organów obu instancji wydane po wznowieniu postępowania prawidłowo zastosował jako podstawę zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 135 p.p.s.a., a nie jak podnosi autor skargi kasacyjnej powinien zastosować art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Tego rodzaju sytuacja nie miała bowiem miejsca w rozpatrywanej sprawie, a wskazywane wady dotyczyły w gruncie rzeczy kwestii proceduralnej, nie zaś materialnoprawnych wad samej decyzji administracyjnej. Tym samym za chybione uznano zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zauważyć również należy, że w wyroku NSA w Krakowie z 9 kwietnia 1998r., I SA/Kr 737/97, na który autor skargi kasacyjnej się powołał, Sąd stwierdził, że jeżeli organ wznowił postępowanie na podstawie okoliczności znanych mu w dniu wydania decyzji jest to naruszenie prawa, które nie powinno być tolerowane z punktu widzenia praworządności. Z tych względów Sąd na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U.1995.74.368) orzekł, jak w sentencji. W myśl wskazanego przepisu, decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast gdyby Sąd uznał, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach wówczas stwierdziłby nieważność decyzji lub postanowienia w oparciu o art. 22 ust. 3 ustawy z 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co nie miało miejsca w omawianym wyroku. W związku z powyższym niezasadne jest twierdzenie skargi kasacyjnej, że przytoczony wyrok daje podstawę do formułowania twierdzenia, iż wznowienie postępowania w oparciu o okoliczności, które były organowi znane w dniu wydania decyzji pierwotnej powoduje, że decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym obarczona jest wadą nieważności. Dodatkowo wymaga podkreślenia, że ocena prawna i faktyczna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest prawidłowa, zaś sam fakt, że Sąd I instancji doszedł na podstawie kompleksowej oceny sprawy do odmiennych wniosków niż podnosi skarżący kasacyjnie, nie może być poczytywany w kategoriach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie występuje. Sam zaś fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się co do meritum z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku nie stanowi podstawy do jego kwestionowania na gruncie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej( pkt 1); a także jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej (pkt 2). Należy przy tym zauważyć, że z powołanego wyżej przepisu wynika, że jego zastosowanie ma charakter fakultatywny. Ocena co do potrzeby jego zastosowania pozostawiona została zatem uznaniu Sądu, który - podejmując postanowienie w tym zakresie - winien zbadać, czy w określonym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu postępowania. Tym samym dotychczasowe wywody oraz okoliczność oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku WSA uchylającego decyzje organów I i II instancji oraz postanowienia Kierownika BP ARiMR z 26 maja 2021r. świadczą o braku podstaw do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania, zawartego w piśmie procesowym z 12 maja 2025r. Stąd też na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku oddalając skargę kasacyjną w zakresie punktu pierwszego zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Równocześnie wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 204 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: 1) organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji oddalający skargę; 2) skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną.