I GSK 127/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 781/20 w sprawie ze skargi M. D. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 stycznia 2020 r. nr 993400/81/327/2019 w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. D. na rzecz Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 781/20, oddalił skargę M. D. (skarżący kasacyjnie) na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organ) z dnia 24 stycznia 2020 r., nr 993400/81/327/2019 w przedmiocie kontynuowania czynność kontrolnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zwrot poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 9 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 646; dalej: ustawa Prawo przedsiębiorców) poprzez przyjęcie, iż organ rozpoznał zażalenie w terminie wynikającym z art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców, podczas gdy zostało ono rozpoznane z przekroczeniem terminu 7 dni od dnia jego wniesienia do organu, a tym samym organ dopuścił się naruszenia innych przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez przyjęcie, iż organ rozpatrzył zażalenia w terminie, co nie wywołało skutku równoważnego z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych, podczas gdy zażalenie skarżącego zostało rozpoznane z przekroczeniem terminu wynikającego z art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych stwierdził, że zaskarżone postanowienie zapadło bez naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 59 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy Prawo przedsiębiorców. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o: 1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia; 2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Natomiast stosownie do art. 59 ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców nierozpatrzenie zażalenia w tym terminie jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Nadto zgodnie z regulacją art. 59 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi o zastosowaniu wprost przepisów tego kodeksu w takim zakresie, w jakim przepisy art. 59 ust. 6, 7 i 9, nie zawierają regulacji umożliwiających właściwe stosowanie przepisów o środkach zaskarżenia wobec podjęcia i wykonywania czynności kontroli. W zakresie tej materii należy, zatem odwołać się do całego trybu wnoszenia i rozpoznawania zażaleń w postępowaniu administracyjnym. Te kwestie zostały pominięte w ustawie Prawo przedsiębiorców. Na tej więc zasadzie, stosownie do art. 129 § 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) zażalenie na postanowienie organu kontroli wydane w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie. Równocześnie na tej samej zasadzie do postępowania zażaleniowego, o którym mowa w art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców, znajdują zastosowanie także inne przepisy rozdziałów 10 i 11 działu II Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Ma wobec tego zastosowanie art. 132 i art. 133 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji, który wydał decyzję (postanowienie), obowiązany jest przesłać odwołanie (zażalenie), wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie (zażalenie), jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji (postanowienia) w myśl art. 132 k.p.a. W omawianym zakresie objętym powyższą regulacją przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców nie wprowadzają odmiennych rozwiązań. Organ kontroli, do którego wpływa zażalenie ma obowiązek rozważyć, czy nie skorzystać z możliwości wydania nowego rozstrzygnięcia uwzględniającego w całości zawarte w zażaleniu żądanie strony. Jeżeli z tej możliwości nie skorzysta, zobowiązany jest, tak jak art. 133 k.p.a., we wskazanym terminie przesłać zażalenie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Oznacza to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców, zaczyna swój bieg w dacie wpływu zażalenia do organu odwoławczego, tj. wówczas, gdy organ ten może przystąpić do rozpatrywania tego zażalenia. W konsekwencji naruszenie tej zasady i przekroczenie 7 dniowego terminu wywołuje skutki prawne określone w art. 59 ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców Wyżej wymienione stanowisko zostało zaprezentowane między innymi w wyrokach z 20 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1790/19 oraz z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 992/20 i zasługuje na pełną aprobatę również w tej sprawie. Ponadto stanowisko zbieżne było prezentowane już wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do analogicznie brzmiących przepisów art. 84c ust. 10 i 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (zob. np. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 345/10). W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący kasacyjnie wniósł zażalenie na postanowienie za pośrednictwem Oddziału ZUS w Warszawie, który przekazał je do rozpatrzenia organowi odwoławczemu w dniu 17 stycznia 2020 r. W dniu 24 stycznia 2020 r. Prezes ZUS wydał postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia Dyrektora Oddziału ZUS w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Zatem organ odwoławczy nie uchybił terminowi określonemu w art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców, na rozpatrzenie zażalenia wynoszący 7 dni od dnia jego wniesienia. Dlatego też nie zaszły również przesłanki do zastosowania art. 59 ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców i przyjęcia, że nierozpatrzenie zażalenia w terminie spowodowało skutki równoważne z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Z powyższych względów skargę kasacyjną uznać należy za niezasadną. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.