I GSK 1269/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Gd 1812/19 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 24 lipca 2019 r. nr 9011-2019-002645 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r., o sygn. akt I SA/Gd 1812/19, oddalił skargę J.H. (dalej jako: "strona" lub "skarżący kasacyjnie") na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 24 lipca 2019 r., nr 9011-2019-002645, w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2018 rok. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej w skrócie: "P.p.s.a.") – wywiodła do Naczelnego Sądu Administracyjnego strona, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie "od WSA w Gdańsku zwrotu wniesionych opłat" oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) nierozpoznanie istoty sprawy, a mianowicie całkowite pominięcie zarzutu strony, iż wniosek został wypełniony zgodnie z instrukcją jego wypełnienia, a negatywne konsekwencje błędnej treści instrukcji obciążają stronę; b) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności poprzez naruszenie zasad legalności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasady uwzględnienia słusznego interesu obywateli, zasady pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli, zasady pewności prawa, zasady ochrony interesów w toku oraz zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz naruszenie Konstytucji RP, którą stosuje się wprost, poprzez naruszenie zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a.") poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do działań organów publicznych w ten sposób, że organ publiczny poucza w jaki sposób wypełnić wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018, a weryfikuje go na innej podstawie. W motywach skargi kasacyjnej wskazano argumenty, które zdaniem strony przemawiają za jej uwzględnieniem. Organ odwoławczy nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną strony i nie wziął udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny sporządził w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku, oddalającego skargę kasacyjną, z uwzględnieniem art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., czyli zawierające jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki przewidziane w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu. Zatem dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09). Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez WSA, czy działające w sprawie organy. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz co istotne, wykazanie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 176 P.p.s.a.). W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano w zarzutach wyłącznie przepis art. 8 § 1 i § 2 K.p.a., błędnie zaliczając go do przepisów prawa materialnego. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., który przewiduje w pkt 1 dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. powinny zmierzać do wykazania, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Jak wspomniano autor skargi kasacyjnej wprawdzie podał, że zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, ale żadnego takiego przepisu nie powołał, pomijając także postać ewentualnego naruszenia. Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., o sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., o sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie, czy doszukiwanie się w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., o sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych, czy ich poprawiania, na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, dlatego też do jej sporządzenia przewidziano, w art. 175 P.p.s.a., tzw. przymus adwokacko-radcowski. Od profesjonalnego pełnomocnika można zatem oczekiwać, że precyzyjnie wskaże prawidłowy przepis, jaki narusza organ lub Sąd pierwszej instancji. Wadliwe czy niepełne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, stanowi przeszkodę w dokonaniu właściwej kontroli zaskarżonego wyroku. Powyższe uwagi są konieczne wobec wadliwie skonstruowanej rozpatrywanej skargi kasacyjnej. W zarzucie nr 1) petitum skargi kasacyjnej nie wskazano bowiem żadnego przepisu ani prawa materialnego, ani postępowania, który Sąd pierwszej instancji miał naruszyć, choć taki obowiązek wynika z treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Także w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia nie powołano żadnej regulacji, która dotyczyłaby zasad procesowych wymienionych w zarzucie (tj. nierozpoznanie istoty sprawy, zasady legalności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasady uwzględnienia słusznego interesu obywateli, zasady pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli, zasady pewności prawa, zasady ochrony interesów w toku oraz zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego czy Konstytucji RP). Powyższe zaniechanie uniemożliwia odniesienie się do zarzutu nr 1) i zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od oceny argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy powyższy zarzut jako wadliwie sformułowany uznać należało za pozbawiony podstaw. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut nr 2) petitum skargi kasacyjnej. Wprawdzie tym razem, przytoczono w jego podstawie art. 8 § 1 i § 2 K.p.a., to jednak – po pierwsze – przepis ten ma charakter procesowy (jego treść mieści w rozdziale K.p.a. zatytułowanym "Zasady ogólne"), a nie jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, że jest to przepis prawa materialnego. W drugiej kolejności należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie mógł powyższej regulacji naruszyć, gdyż go nie stosował. Co więcej ani w zarzucie, ani w motywach skargi kasacyjnej, stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. nie wskazano i nie wykazano, zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 P.p.s.a. sposobu jego naruszenia, co jest wynikiem elementarnego błędu polegającego na uznaniu art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. za przepis prawa materialnego. Skoro ustawodawca w art. 174 P.p.s.a. rozgraniczył formy naruszenia prawa mogące być podstawą skargi kasacyjnej na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, to od zawodowego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną można wymagać, aby konstruując zarzuty rozgraniczenie to rozróżniał. Nie może zostać pozytywnie oceniona sytuacja, kiedy autor skargi kasacyjnej nie odróżnia przepisów prawa materialnego od przepisów postępowania. Zasygnalizowane uchybienia w konstruowaniu skargi kasacyjnej uniemożliwiają odczytanie intencji autora skargi kasacyjnej i stanowią przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu środka zaskarżenia przez Sąd drugiej instancji, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, w oparciu o art. 183 § 1 P.p.s.a. Odnosząc się ogólnie do twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że wbrew stanowisku strony treść zaskarżonej decyzji odnosi się do całokształtu rozstrzyganej sprawy w sposób właściwy i kompleksowy, prawidłowo wyjaśniając podstawę faktyczną i prawną. Kwestia odmienności oczekiwań skarżącego kasacyjnie w zakresie podjętego rozstrzygnięcia, nie pozostaje w związku z zarzutem naruszenia art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. Ustawodawca nie wymaga od organów skutecznego przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Obowiązek ten sprowadza się do konieczności wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Wbrew także powołanemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 9 K.p.a., w niniejszej sprawie nie mogło dojść do uchybienia tej regulacji, albowiem zgodnie z ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 562 ze zm.) prawodawca w sposób istotnie odmienny uregulował reguły postępowania w sprawach dotyczących płatności, modyfikując w sposób istotny reguły ogólne z Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji w niniejszym postępowaniu zasada informowania stron, wyrażona w art. 9 K.p.a., nie znajduje zastosowania, gdyż organ nie miał obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, a jedynie winien zapewnić czynny udział w postępowaniu tylko na jej żądanie. Stosownie do przepisów powyższej ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. na organie ciążył obowiązek jedynie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a nie jego gromadzenia, co oznacza, że organ nie prowadzi aktywnego postępowania zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. To na stronie spoczywa obowiązek przedstawienia dowodów oraz złożenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Końcowo wskazać należy na zbędne powołanie na wstępie skargi kasacyjnej przepisu art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a., który dotyczy w istocie wymogów formalnych skargi do sądu pierwszej instancji. Kluczowe elementy, jakie powinna zawierać skarga kasacyjna zostały określone w art. 176 P.p.s.a., który nie zawiera odesłania do treści art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na rozprawie, oddalił skargę kasacyjną strony jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a. M. Bejgerowska B. Sobocha-Holc P. Piszczek