I GSK 1258/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt I SA/Sz 1/24 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 listopada 2023 r. nr 2222/2023 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. P. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt I SA/Sz 1/24 oddalił skargę M. P. (dalej: skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ lub ZUS) z dnia 9 listopada 2023 r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: 1) Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 136 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku przez innych sędziów niż sędziowie, przed którymi odbyła się rozprawa poprzedzająca bezpośrednio wydanie wyroku; b) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i nierozważanie podniesionych zarzutów. 2) Naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci naruszenia art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 497 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) poprzez nie zastosowanie tego przepisu przy rozstrzygnięciu sprawy, mimo że przesłanki umorzenia zaległości z tytułu składek mają zastosowanie do umorzenia odsetek od należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej oraz zrzeczono się z rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na jego rzecz. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Jak już wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem także przesłanki określonej w pkt 4 przywołanej regulacji, wskazującej na sprzeczność składu sądu orzekającego z przepisami prawa. Skarżąca kasacyjnie podnosi zaś, że doszło do naruszenia art. 136 p.p.s.a., zgodnie z którym wyrok może być wydany jedynie przez sędziów, przed którymi odbyła się rozprawa poprzedzająca bezpośrednio wydanie wyroku. Wedle twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej w rozprawie "poprzedzającej wydanie wyroku brał trzyosobowy skład sądu składający się z 2 kobiet i 1 mężczyzny. Na odpisie wyroku otrzymanym wraz z uzasadnieniem (...) widnieje skład trzyosobowy sądu składający się z 3 kobiet (...)" (s. 2 skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w sprawie doszło do naruszenia art. 136 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika bowiem m.in., że zgodnie z zarządzeniem z 9 kwietnia 2024 r., sygn. I SA/Sz 1/24 został w sprawie wyznaczony termin rozprawy na dzień 22 maja 2024 r. (na godz. [...]) oraz skład orzekający w osobach: Przewodniczący: sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka /sprawozdawca/; Sędziowie: sędzia WSA Marzena Kowalewska, sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, a także sędzia zastępca - sędzia WSA Bolesław Stachura (k. 33-34), o czym pełnomocnik skarżącej został powiadomiony (k. 43). Z protokołu rozprawy, która odbyła się w wyznaczonym dniu (k. 45) wynika, że sprawa skarżącej została rozpoznana na posiedzeniu jawnym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący: sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.); Sędziowie: sędzia WSA Marzena Kowalewska, sędzia WSA Jolanta Kwiecińska. Taki też skład osobowy WSA widnieje na sentencji zaskarżonego kasacyjnie wyroku. Nie ma zatem powodów aby twierdzenia autora skargi kasacyjnej uznać za wiarygodne. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie w odniesieniu do rozpoznania możliwości umorzenia odsetek od należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika. W jego ramach skarżąca kasacyjnie podnosi, że WSA nie zauważył błędu organu, który "rozpoznał wniosek o umorzenie odsetek za pracowników części finansowanej przez płatnika tylko w oparciu o przesłankę całkowitej nieściągalności" (o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s.), podczas gdy wskazane odsetki mogą być umarzane na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Powołano w tym względzie pogląd wyrażony przez WSA w wyroku z 11 października 2023 r., sygn. III SA/Wr 566/22. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela poglądy wyrażone we wcześniejszych jego wyrokach, w których przedstawiono zakres zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. (v. wyrok NSA z 7 listopada 2023 r., I GSK 26/20; z 10 lipca 2025 r., I GSK 489/24; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustosunkowując się do zarzutu niezastosowania przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w odniesieniu do kwoty odsetek od należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika, odnieść się kompleksowo do regulacji zawartych w art. 24-30 u.s.u.s. Art. 24 u.s.u.s. wyjaśnia używane w ustawie pojęcie "należności z tytułu składek". Z woli ustawodawcy "należności z tytułu składek" jest pojęciem zbiorczym, które obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (ust. 2 powołanej regulacji). Wszędzie tam, gdzie w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy więc nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części. Mając na względzie treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s. i wywody zamieszczone wyżej uznać należy, że art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Co do zasady, wymienione należności mogą być umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i o ile nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia objęte art. 30 u.s.u.s. W myśl zaś art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28. Z unormowania tego wynika, że art. 30 u.s.u.s. wyłącza jedynie składki finansowane przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, czyli m.in. pracowników. Zauważyć należy, że art. 30 u.s.u.s. mówi jedynie o składkach finansowanych przez ubezpieczonych będących pracownikami, nie zaś - tak jak art. 28 ust. 1 i 2 oraz 3a u.s.u.s. - o należnościach z tytułu składek. Pojęcie należności z tytułu składek jest szersze, ponieważ obejmuje - poza składkami - także odsetki od składek nieopłaconych w terminie. Ta różnica zakresowa nie jest przypadkowa, gdyż obowiązek zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego pracowników, obliczania i przekazywania ich składek do ZUS spoczywa na płatniku, czyli pracodawcy (art. 36 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.s.u.s.). W konsekwencji ustawa obciąża w art. 23 ust. 1 płatnika - pracodawcę obowiązkiem zapłacenia odsetek za zwłokę w nieopłaceniu w terminie składek, finansowanych zarówno przez ubezpieczonego, jak i przez płatnika (pracodawcę). Odsetki za zwłokę nie są zatem finansowane przez ubezpieczonego pracownika, również w zakresie w jakim dotyczą składek przez niego finansowanych, ale nieopłaconych przez pracodawcę. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane, a zgodnie z ust. 2 należności te mogą być umarzane tylko w przypadku całkowitej nieściągalności. Przypadki całkowitej nieściągalności składek wymienia wyczerpująco ust. 3 omawianego artykułu. Z powołanej treści przepisu art. 28 u.s.u.s. wynika, że należności z tytułu składek mogą być umarzane, na jego podstawie, wyłącznie w wymienionych w ust. 3 wypadkach całkowitej nieściągalności. Natomiast art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustanawia wyjątek od powyższej reguły i przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wyjątek ten jest ustawowo ograniczony do jednej tylko kategorii zadłużenia tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w § 1 wskazuje, że określa szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek. W § 2 rozporządzenie definiuje na swój użytek pojęcie "należności z tytułu składek" jako należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami. To właśnie te należności Zakład może umorzyć, jeżeli zobowiązany wykaże, że ich opłacenie pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Przy powołanym brzmieniu przepisów prawa nie ma żadnej wątpliwości, że w oparciu o te przepisy, pomimo braku całkowitej nieściągalności, mogą być umarzane tylko składki ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami. Dokonując bowiem wykładni językowej tego przepisu należy wskazać, że dotyczy on wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia". Przepis ten odnosi się więc wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ciążących na wnioskodawcy jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, tj. ich własnych obciążeń z tego tytułu. WSA w Szczecinie w zaskarżonym wyroku zasadnie zatem wskazał, że z treści przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wynika, iż możliwe jest umorzenie na jego podstawie jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W konsekwencji poczynionych rozważań skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Bezskuteczność tego zarzutu wynika także i z tego względu, że autor skargi kasacyjnej - wbrew wymogom wynikającym z art. 174 pkt 2 i art. 176 nie sprecyzował na czym konkretnie polegać miało to naruszenie oraz nie wskazał ani nie wykazał - wymaganego w przypadku zarzutów procesowych elementu - istotności wpływu naruszenia na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).