I GSK 1254/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 1373/22 w sprawie ze skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 28 czerwca 2022 r. nr XLVII/392/2022 w przedmiocie udzielenia absolutorium dla burmistrza z tytułu wykonania budżetu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 1373/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – powoływanej dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 28 czerwca 2022 r. w sprawie absolutorium dla Burmistrza z tytułu wykonania budżetu Miasta i Gminy P. za 2021 rok. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 28 czerwca 2022 r. w sprawie absolutorium dla Burmistrza z tytułu wykonania budżetu Miasta i Gminy P. za 2021 rok wnioskując o stwierdzenie jej nieważności w całości. Kolegium ustaliło, że liczba radnych uprawnionych do głosowania wynosiła 15 osób, a w sesji w dniu 28 czerwca 2022 roku brało udział 13 radnych. Z protokołu głosowania wynikało, że za podjęciem uchwały głosowało 8 radnych, w tym kwestionujący ważność głosowania radny P. Ś., przeciw udzieleniu absolutorium głosowało 3 radnych, a 2 wstrzymało się od głosu. W protokole sesji z dnia 28 czerwca 2022 r. zapisano, że za zaskarżoną uchwałą głosowało 8 radnych, przeciw było 4 radnych, 1 wstrzymał się od głosu. Nadto ustalono, że w dniu 12 sierpnia 2022 r. zostało dokonane sprostowanie protokołu sesji przez wpisanie, że zaskarżona uchwała została podjęta 8 głosami za, 3 przeciw i 2 wstrzymujące. Na podstawie analizy nagrania z sesji, Kolegium zweryfikowało prawidłowość faktów wskazanych w aktach i stwierdziło, że za udzieleniem absolutorium rzeczywiście głosowało 7 radnych, przeciwko było 4 radnych w tym radny P. Ś., natomiast 2 radnych wstrzymało się od głosu. W tych okolicznościach Kolegium uznało za wiarygodny co do wyników głosowania zapis z nagrania sesji w dniu 28 czerwca 2022 r. i stwierdziło, że podjęta uchwała nie uzyskała wymaganej postanowieniami art. 28a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm. – powoływanej dalej jako "u.s.g.") bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. Z uwagi na upływ 30 dniowego terminu Kolegium nie podjęło rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały, ponieważ okoliczności potwierdzające takie rozstrzygniecie zostały ustalone po tym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 marca 2023 r. skargę stwierdził, że istotą rzeczy w poddanej sądowej kontroli sprawie była kwestia, czy możliwe jest zakwestionowanie wyniku głosowania zarejestrowanego przez urządzenie elektroniczne do liczenia głosów z powołaniem się na zapis protokołu z sesji, na której podjęto sporną uchwałę, mające nie odpowiadać rzeczywistemu przebiegowi głosowania, co do liczby głosów oddanych za udzieleniem absolutorium burmistrzowi oraz liczbie głosów oddanych przeciw z racji niezgodności z zapisem audio-video, w szczególności dlatego, że z tego zapisu wynika, że jeden z radnych głosował przeciwko udzieleniu absolutorium podnosząc rękę za tą decyzją. Sąd I instancji uznał, że nawet jeśli zaistniałaby w sprawie niezgodność pomiędzy zapisem audio-video, a sporządzonym z tego wydarzenia protokołem odnoszącym się do wyniku zarejestrowanego przez urządzenie elektroniczne do liczenia głosów, to jeśli ten zapis audio-video tylko i wyłącznie co do głosowania przez urządzenie elektroniczne nie wskazuje bezpośrednio na inny wynik (np. z powodu awarii urządzenia radny wcisnął przycisk "za" co odnotował zapis video, a urządzenie odnotowało głos "przeciw") to nie można wobec dodatkowych okoliczności w postaci rzetelnego przeprowadzenia głosowania uznać braku spełnienia wymogu dyrektywy demokratyzmu stanowienia prawa. Odmienne podejście oznaczałoby w ocenie Sądu I instancji bezpodstawne podważenie ustawowego wymogu, aby przeprowadzać głosowanie za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych (art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm. – powoływanej dalej jako "u.s.g.") i w konsekwencji niepewność w zakresie decyzji podejmowanych przez radnych. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci art. 14 ust. 2 u.s.g. przez jego wadliwą wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że nie jest możliwe zakwestionowanie wyniku głosowania zarejestrowanego przez urządzenie elektroniczne nawet w sytuacji, gdy taki wynik jest niezgodny z rzeczywistym przebiegiem glosowania zarejestrowanym przez inne urządzenia obrazujące przebieg sesji Rady Gminy, co powoduje, że w obrocie prawnym funkcjonuje uchwała z mocy prawa nieważna, która nie powinna wywoływać skutków prawnych, a takie wywołuje na skutek uznania przez Sąd I instancji, że wynik głosowania zarejestrowanego przez urządzenie elektroniczne nie podlega wzruszeniu. Poza tym zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci art. 28a u.s.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona uchwała została podjęta wymaganą przepisem bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady w sytuacji, gdy rzeczywisty wynik głosowania był odmienny od zarejestrowanego przez urządzenie elektroniczne oraz naruszenie § 47 w związku z § 31 załącznika nr 4 do uchwały Rady Miasta i Gminy P. z dnia 19 października 2018 r. "Organizacja Rady Miejskiej w P." (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego poz. 7528 ze zm. powoływanej dalej jako "Statut"), przez nieuwzględnienie, że doszło do naruszenia zasad głosowania przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w P. w postaci braku precyzyjnego wyjaśnienia zasad głosowania nad uchwałą oraz braku wyjaśnienia głosującym radnym, że nie podlega głosowaniu wniosek Komisji rewizyjnej o nieudzieleniu absolutorium, a wyłącznie sformułowany projekt uchwały o udzieleniu absolutorium i błędne przyjęcie, że protokół z sesji Rady Miejskiej w P. oraz protokół z głosowania nad zaskarżoną uchwałą odzwierciedlają przebieg głosowania w zakresie liczby głosów oddanych za udzieleniem absolutorium Burmistrzowi P. w sytuacji, gdy dowód z nagrania przebiegu sesji dowodzi innego wyniku glosowania, co miało istotny wpływ na treść uchwały i skutkowało przyjęciem, że absolutorium zostało udzielone. Dodatkowo zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało w ocenie kasatora istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a przez brak odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego kasacyjnie wyroku do kwestii przebiegu głosowania w tym zachowania się radnego, który niezwłocznie po ogłoszeniu wyników głosowania zakwestionował fakt udzielenia absolutorium jednoznacznie twierdząc, że był przeciw podjęciu uchwały o udzieleniu absolutorium. Strona przeciwna nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że sprowadzają się one w gruncie rzeczy do kwestionowania przyjętego w zaskarżonym wyroku stanowiska, zgodnie z którym na gruncie rozpatrywanej sprawy nie jest możliwe podważenie wyniku głosowania w zakresie liczby głosów oddanych za udzieleniem absolutorium burmistrzowi zarejestrowanego przez urządzenie elektroniczne do liczenia głosów z powołaniem się na stosowne zapisy protokołu z sesji z racji niezgodności z zapisem audio-video. Odnosząc się do tego rodzaju zagadnienia wskazać należy, że w świetle przepisów ustrojowych dotyczących samorządu terytorialnego głosowania jawne na sesjach rady odbywają się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych (art. 14 ust. 1 i 2 u.s.g.). W przypadku, gdy przeprowadzenie głosowania za pomocą urządzeń nie jest możliwe z przyczyn technicznych, wówczas przeprowadza się głosowanie imienne, a imienne wykazy głosowań radnych podaje się niezwłocznie do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty na obszarze gminy (art. 14 ust. 3 i 4 u.s.g.). Stosownie do treści art. 28a ust. 2 u.s.g. uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. W tym świetle prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji zgodnie z którym, nie może wprowadzić dodatkowego wymogu m. in. w postaci podniesienia ręki przez radnych podczas głosowania. Kwestia sposobu przeprowadzania głosowania przez radę gminy została unormowana w sposób precyzyjny w art. 14 u.s.g. i rada gminy nie posiada kompetencji, aby w drodze przepisów o charakterze statutowym ustalać kwestie sposobu głosowania odmiennie, niż to uczyniono w akcie rangi ustawowej. Słusznie przyjęto, że wprowadzenie w drodze dodatkowej regulacji przez organy samorządowe, czy jako dodatkowy element sposobu weryfikacji wyników głosowania innej metody podejmowania głosowania przez radę oznaczałoby wkroczenie w sferę regulowaną przez samą ustawę przy braku dozwolenia ustawodawcy na odmienne unormowanie sposobu głosowania w akcie pozaustawowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 września 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 285/18, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro ustawodawca w sposób jednoznaczny uregulował w ustawie o samorządzie gminnym tryb głosowania i przypadki, w których głosowanie może być przeprowadzone imiennie, to należy uznać, że rada gminy nie jest upoważniona do wprowadzenia w statucie gminy innych reguł głosowania jawnego imiennego. Wobec powyższego powoływanie się przez stronę skarżącą na zapis audio-video, z którego miałoby wynikać, że jeden z radnych głosował przeciwko udzieleniu absolutorium podnosząc za tą decyzją rękę, nie może prowadzić do zakwestionowania wyniku zarejestrowanego przez urządzenie elektroniczne do liczenia głosów. Dodatkowo, jak wynika z protokołu (karty 67 i następne), a czego strona skarżąca skutecznie nie zakwestionowała, radny był pouczony i świadomy za jakim rozstrzygnięciem głosuje i że robi to przy pomocy urządzenia elektronicznego, potwierdzając swój głos za udzieleniem absolutorium, zarejestrowany przez urządzenie do liczenia głosów. Prawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym, doszukiwanie się przyczyn jego pomyłki, m. in. w postaci wcześniejszych oświadczeń o konieczności głosowania przeciw udzieleniu absolutorium, czy złożenie stosownego wniosku w tym zakresie do Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie nie może prowadzić do zakwestionowania zgodnego z prawem sposobu głosowania zarejestrowanego, przez urządzenie elektroniczne do liczenia głosów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że po stronie radnego doszło do niezrozumienia wniosku nad którym głosuje, niemniej jednak z protokołu wynika, że pozostałe osoby nie zgłaszały zastrzeżeń w tym zakresie. Pozwala to na przyjęcie, że nawet jeśli zaistniałaby w sprawie niezgodność pomiędzy zapisem audio-video, a sporządzonym z tego wydarzenia protokołem (karta 47 akt administracyjnych) odnoszącym się do wyniku zarejestrowanego przez urządzenie elektroniczne do liczenia głosów to, jeśli ten zapis audio-video wyłącznie co do głosowania przez urządzenie elektroniczne nie wskazuje bezpośrednio na inny wynik (np. z powodu awarii urządzenia radny wcisnął przycisk "za" co odnotował zapis video, a urządzenie odnotowało głos "przeciw") to nie można wobec dodatkowych okoliczności w postaci rzetelnego przeprowadzenia głosowania (umożliwienia radnym uzyskania wiedzy i posiadania świadomości użycia urządzenia do glosowania) uznać niespełnienia w tym głosowaniu standardów demokratycznego państwa prawnego w zakresie realizacji zasady prawidłowej legislacji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Odmienne podejście oznaczałoby w istocie bezpodstawne podważenie ustawowego wymogu, aby przeprowadzać głosowanie za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych (art. 14 ust. 1 i 2 u.s.g.) i w konsekwencji niepewność w zakresie stabilnych reguł uchwalania aktów podejmowanych przez radnych. Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to Sąd I instancji uzasadnił wyrok zgodnie z treścią tego przepisu, a w uzasadnieniu zawarł wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Zgodnie z tym unormowaniem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na dokonanie zarówno kontroli instancyjnej, jak i na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji. Sama okoliczność, że strona nie godzi się z twierdzeniami, tezami lub wnioskami sformułowanymi w uzasadnieniu, nie oznacza, że uzasadnienie jest wadliwe w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym świetle za chybione należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 14 ust. 2 i art. 28a u.s.g. oraz prawa procesowego w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.