I GSK 1252/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 maja 2024 r. sygn. akt III SA/Po 668/23 w sprawie ze skargi Spółdzielni Socjalnej "P." w K. na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 lipca 2023 r. nr 21/1/BCW-EFS/2022 w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Wielkopolskiego na rzecz Spółdzielni Socjalnej "P." w K. 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 21 maja 2024 r., sygn. III SA/Po 668/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA w Poznaniu) po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] (dalej zwanej skarżącą lub [...]) na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 lipca 2023 r., nr 21/1/BCW-EFS/2022, w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z 15 grudnia 2022 r. nr 21/BCW-EFS/2022. W stanie faktycznym sprawy [...] wniosła o dofinansowanie projektu przyczyniającego się do podniesienia kompetencji osób znajdujących się w trudnej sytuacji na rynku pracy z powodu niskich kompetencji technologii informacyjno-komunikacyjnej i językowych. W projekcie założyła organizację szkoleń językowych składających się z 2 modułów szkoleniowych, łącznie 120 h/os., zakończonych egzaminem. Zarząd Woj. Wielkopolskiego (Instytucja Zarządzająca) zawarł 15 stycznia 2020 r. ze [...] umowę o dofinansowanie projektu, którego okres realizacji określono od 1 listopada 2019 r. do 30 czerwca 2021 r. Decyzją z 15 grudnia 2022 r. Zarząd Województwa Wielkopolskiego określił [...] do zwrotu kwotę 385 000 zł wraz z odsetkami. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na wniosek [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Zdaniem organu [...] dopuściła się naruszenia procedur, które stanowią nieprawidłowości. Wystawiając bowiem zaświadczenia we wrześniu i październiku 2020 r. [...] potwierdziła, że wszyscy uczestnicy projektu z gr. 7 i 8 ukończyli oba moduły szkolenia i przystąpili do egzaminu. Zaświadczenia przekazano organowi 4 stycznia 2021 r., nadto [...] przekazała organowi wyjaśnienia i dokumenty zawierające informację o zakończeniu zajęć przez gr. 7 i 8 w okresie rozliczeniowym oraz "rozliczenie stawek jednostkowych". Z dokumentów przedłożonych przez [...] organowi (potwierdzeń odbioru zaświadczeń po 60h i po 120h i z gr. 7 i 8, listy obecności gr. 7 i 8) wynika, że informacje dot. uczestników projektu były sprzeczne z tym, co wcześniej [...] oświadczyła. Z list obecności i potwierdzeń odbioru zaświadczeń wynika, że nie wszystkie osoby, którym wydano zaświadczenia ukończenia szkolenia i za szkolenie których [...] poniosła wydatki, brały udział w szkoleniu w ramach modułu II. Wystawienie zaświadczeń osobom, które w nim nie brały udziału w szkoleniu, a następnie przekazanie ich organowi w celu rozliczenia stawek jedn. i zatrzymanie dofinansowania stanowi naruszenie procedur. Powyższe wypełnia definicję nieprawidłowości, gdyż [...] swym zaniechaniem lub działaniem naruszyła prawo unijne lub prawo krajowe dotyczące stosowania prawa unijnego (umowę). Spowodowało to szkodę w budżecie UE, gdyż środki unijne zostały przekazane na sfinansowanie szkoleń osób, które nie brały w nich udziału. [...] dopiero w IV 2021 r. przekazała organowi korektę zestawienia obecności uczestników z gr. 7 i 8, a następnie poinformowała, że 7 uczestników błędnie wykazano w zestawieniu obecności i nie ukończyło II modułu szkolenia. Nie wyjaśniono jednak, kto zwrócił zaświadczenia do siedziby [...]. Organ mając na względzie wagę nieprawidłowości, a w szczególności to, że [...] przedstawiała, w celu zatrzymania dofinansowania i uzyskania kolejnych transz dokumenty i oświadczenia, które stwierdzały nieprawdę, były nieścisłe lub niekompletne, stwierdził, że mają one charakter rażący i stały się podstawą żądania zwrotu dofinansowania. [...] nie dokonała zwrotu środków, w związku z tym rozwiązano z nią umowę w trybie natychmiastowym. WSA w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi [...] uchylił obie wydane w sprawie decyzje, z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy istniały podstawy do obarczenia strony jako beneficjenta projektu obowiązkiem zwrotu całości wypłaconego stronie dofinansowania, w kwocie 385 000 zł wraz z odsetkami, tj. innymi słowy, czy organ w sposób wszechstronny, wyczerpujący i rzetelny zbadał i rozważył, że faktycznie uprawniony jest do wydania takiego rozstrzygnięcia. Sąd uznał, że organ takiej ocenie nie sprostał. WSA w Poznaniu stanął na stanowisku, że ocena organu co do obowiązku zwrotu całości, czy jedynie części dofinansowania nie uwzględniła ujętej w obowiązujących dla przedmiotowego projektu Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków – reguły proporcjonalności (8.8. Wytycznych, s. 141 i n.). Według pkt 2 na etapie rozliczenia końcowego wniosku o płatność kwalifikowalność wydatków w projekcie oceniana jest w odniesieniu do stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu, co jest określane jako "reguła proporcjonalności". Założenia merytoryczne projektu, o których mowa w pkt 2, mierzone są poprzez wskaźniki produktu i rezultatu bezpośredniego, określone we wniosku o dofinansowanie projektu (pkt 3). Zgodnie z regułą proporcjonalności, w przypadku nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu właściwa instytucja będąca stroną umowy może uznać za niekwalifikowalne wszystkie wydatki lub odpowiednią część wydatków dotychczas rozliczonych w ramach projektu (pkt 4). Właściwa instytucja będąca stroną umowy podejmuje decyzję o: a) odstąpieniu od rozliczenia projektu zgodnie z regułą proporcjonalności w przypadku wystąpienia siły wyższej, b) obniżeniu wysokości albo odstąpieniu od żądania zwrotu wydatków niekwalifikowalnych z tytułu reguły proporcjonalności, jeśli beneficjent o to wnioskuje i należycie uzasadni przyczyny nieosiągnięcia założeń, w szczególności wykaże swoje starania zmierzające do osiągnięcia założeń projektu. W niniejszej sprawie, zobowiązując stronę do zwrotu całości wypłaconego dofinansowania w kwocie 385 000 zł wraz z odsetkami, organ wziął pod uwagę li tylko przesłanki określone w § 26 ust. 1 pkt 1 i 2 umowy świadczące, że beneficjent dopuścił się rażących nieprawidłowości, w tym finansowych, polegających na posłużeniu się fałszywym oświadczeniem lub podrobionymi, przerobionymi lub stwierdzającymi nieprawdę dokumentami w celu uzyskania dofinansowania w ramach niniejszej umowy. Wystarczy wskazać, że organ przyjął, iż działania strony stanowią kwalifikowalną postać nieprawidłowości, tj. nadużycia finansowego, gdyż - [...] w celu zatrzymania dofinansowania wykorzystała lub przedstawiła potwierdzające nieprawdę, nieścisłe lub niekompletne oświadczenia i dokumenty, a działanie to miało charakter umyślny - [...] jako wyłącznie odpowiedzialna za realizację projektu miała obowiązek dochowania należytej staranności dokumentacji przekazywanej do IZ WRPO. [...] nie kwestionowała podstaw rozwiązania umowy w drodze powództwa cywilnego, w konsekwencji powyższych uchybień [...] niezgodnie z prawem przetwarzała dane osobowe, co także stanowi naruszenie prawa i postanowień umowy, a w konsekwencji naruszenie procedur. Sąd zauważył, iż skoro w sprawie mamy do czynienia z należnościami z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p., na mocy art. 67 u.f.p., w zakresie nieuregulowanym tą ustawą organ zobowiązany był stosować przepisy K.p.a. Miał zatem obowiązek – kierując się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) - podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności w ramach postępowania wyjaśniającego zobowiązany był rozpatrzyć cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy okoliczność dopuszczenia się rażących nieprawidłowości w rozumieniu § 26 ust. 1 umowy została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Sąd uznał, że organ pominął okoliczności prawne i faktyczne, które mogły - choć Sąd tego nie przesądza – mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze organ w żadnym razie nie uwzględnił okoliczności, że realizacja przedmiotowej umowy obejmującej przeszkolenie z j. niemieckiego lub angielskiego 432 osób w wieku aktywności zawodowej, zgłaszających z własnej inicjatywy potrzebę podniesienia kompetencji, zamieszkujących, uczących się lub pracujących na obszarze woj. wlkp., przypadła na okres od 1 listopada 2019 r. do 30 czerwca 2021 r., tj. w przeważającej mierze na okres pandemii COVID-19. W kontekście powyższego należy Sąd wskazał, że skarżąca już 16 marca 2020 r. poinformowała organ, że zważywszy, iż wsparcie kierowane jest bezpośrednio do osób, z uwagi na ryzyko zachorowań na wirus, nie jest w stanie rozpocząć wsparcia zgodnie z zatwierdzonym harmonogramem działań. Zwróciła uwagę na wystąpienie siły wyższej – zagrożenia epidemicznego. Następnie w dniu 14 sierpnia 2020 r. poinformowała organ, że w związku z panującą epidemią COVID-19 nie udało się jej zrealizować wszystkich wcześniej zaplanowanych działań, a co za tym idzie nie była w stanie wydatkować w całości wszystkich środków dofinansowania w wyznaczonym terminie. Zaznaczyła, że bez kolejnej transzy środków nie jest możliwa dalsza realizacja projektu. W tym celu zwróciła się o zaakceptowanie nowego harmonogramu w celu umożliwienia dalszej realizacji projektu. Ów harmonogram został zaakceptowany przez organ. Sad podkreślił, że ustawodawca już dnia 3 kwietnia 2020 r. przyjął ustawę o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 694 ze zm.). W przepisie art. 5 ust. 1 tej ustawy przyjęto, że w przypadku gdy nieprawidłowość indywidualna jest bezpośrednim skutkiem wystąpienia COVID-19, a beneficjent wykaże, że pomimo dochowania należytej staranności nie był w stanie zapobiec wystąpieniu tej nieprawidłowości, korygowanie wydatków następuje przez pomniejszenie wydatków ujętych w deklaracji wydatków oraz we wniosku o płatność, przekazywanych do Komisji Europejskiej, o kwotę odpowiadającą oszacowanej wartości korekty finansowej wynikającej z tej nieprawidłowości. W takim przypadku, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy przepisów art. 207 u.f.p. nie stosuje się. Tymczasem, pomimo, iż [...] sygnalizowała organowi trudności w realizacji projektu, powyższe regulacje pozostały całkowicie poza zainteresowaniem organu. Sąd zwrócił również uwagę, że przepis art. 12 ust. 1 ww. ustawy przewidywał, że w przypadku gdy na skutek wystąpienia COVID-19 realizacja postanowień umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji o dofinansowaniu projektu w zakresie wynikającym z zatwierdzonych kryteriów wyboru projektów jest niemożliwa lub znacznie utrudniona, odpowiednio umowa albo decyzja mogą zostać zmienione na uzasadniony wniosek beneficjenta. IZ WRPO w żadnym razie nie uwzględniła stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu. Wykazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w jaki sposób doszło do nieprawidłowości dotyczących łącznie 10 osób z gr. 7 i 8 14 organ nie wziął pod uwagę, co do jakiej liczby uczestników, pomimo pandemii, udało się skarżącej projekt zrealizować. [...] zaś w piśmie z 9 września 2021 r., a więc przed zakończeniem realizacji projektu i przed wypowiedzeniem umowy wskazywała organowi, że przeszkolonych zostało 263 osoby z 22 grup, a do przeszkolenia pozostaje jeszcze 13 grup, z czego udało się przeprowadzić rekrutację uczestników do 6 grup, a do rekrutowania pozostało 7 grup. Licząc na przedłużenie przez organ terminu zakończenia projektu [...] zapewniała, że do 31 grudnia 2021 r. zostanie przeszkolonych 168 osób z 14 grup. Organ zobowiązany był zatem - zgodnie z regułą proporcjonalności wyjaśnić, w jakim zakresie skarżąca projekt zrealizowała w stosunki do liczby i charakteru stwierdzonych nieprawidłowości. W kontekście niewyrażenia przez IZ WPRO zgody na przedłużenie terminu realizacji projektu i następnie wszczęciu kontroli Sąd stwierdził, że obowiązkiem organu było wyjaśnienie dlaczego jego zdaniem nie istniały podstawy do podjęcia decyzji o odstąpieniu od rozliczenia projektu zgodnie z regułą proporcjonalności w przypadku wystąpienia siły wyższej, względnie – o odstąpieniu od żądania zwrotu wydatków niekwalifikowalnych z tytułu reguły proporcjonalności, jeśli beneficjent o to wnioskuje i należycie uzasadni przyczyny nieosiągnięcia założeń, w szczególności wykaże swoje starania zmierzające do osiągnięcia założeń projektu (por. ww. Wytyczne). Powyższe jest tym bardziej relewantne dla rozstrzygnięcia sprawy, że skarżąca pismem wnosiła o odstąpienie od żądania zwrotu wydatków niekwalifikowanych z tytułu reguły proporcjonalności. I w tym zakresie organ się nie wypowiedział. Sąd nakazał organowi, w ramach ponownego postępowania, podjęcie stosownych czynności wyjaśniających, zmierzających do rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględniając przy tym ocenę prawną i poszczególne wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu wniósł Zarząd Województwa Wielkopolskiego, zaskarżając ten wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako K.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd I Instancji, że organ nie zbadał i nie rozważył w sposób wszechstronny, wyczerpujący i rzetelny czy istniały podstawy do orzeczenia o zwrocie przez beneficjenta dofinansowania w całości, czego konsekwencją było uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji określającej kwotę do zwrotu przez beneficjenta, a to przez: błędne uznanie przez Sąd I Instancji, że organ zobowiązując stronę do zwrotu całości wypłaconego dofinansowania wziął pod uwagę okoliczności świadczące, że beneficjent dopuścił się rażących nieprawidłowości mających postać kwalifikowalną tj. nadużycie finansowe, a nie uwzględnił w dokonanej ocenie reguły proporcjonalności zawartej w rozdziale 8.8. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na łata 2014-2020, skutkiem czego było błędne uznanie przez Sąd I Instancji, że organ nie wykazał w decyzji zasadności zwrotu przez beneficjenta całości dofinansowania, 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako K.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd I Instancji, że organ nie zbadał i nie rozważył w sposób wszechstronny, wyczerpujący i rzetelny czy istniały podstawy do orzeczenia o zwrocie przez beneficjenta dofinansowania w całości, czego konsekwencją było uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji określającej kwotę do zwrotu przez beneficjenta, a to przez: błędne uznanie przez Sąd I Instancji, że organ zobowiązując stronę do zwrotu całości wypłaconego dofinansowania wziął pod uwagę okoliczności świadczące, że beneficjent dopuścił się rażących nieprawidłowości mających postać kwalifikowalną tj. nadużycie finansowe, a nie uwzględnił w dokonanej ocenie reguły proporcjonalności zawartej w rozdziale 8.8. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na łata 2014-2020, skutkiem czego było błędne uznanie przez Sąd I Instancji, że organ nie wykazał w decyzji zasadności zwrotu przez beneficjenta całości dofinansowania: a to przez: a. uznanie, że organ nie uwzględnił okoliczności, że realizacja projektu przypadała na okres od 1 listopada 2019 r. do 30 czerwca 2021 r. tj. w okresie pandemii COVID-19, a oceniając czy w sprawie winno się zastosować art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i czy należało zobowiązywać stronę do zwrotu całości wypłaconego dofinansowania pominął regulacje zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 694 ze zm.), dalej jako specustawa funduszowa, pomimo sygnalizowanych przez beneficjenta trudności w realizacji projektu, b. uznanie, że organ oceniając czy w sprawie winno się zastosować art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i czy należało zobowiązywać stronę do zwrotu całości wypłaconego dofinansowania nie uwzględnił regulacji zawartej w art. 12 specustawy funduszowej w związku ze złożonymi przez beneficjenta wnioskami o przedłużenie okresu realizacji Projektu (z 16 sierpnia 2021 r. oraz ponownym z 27 sierpnia 2021 r.) uzasadnianymi wskazywanymi przez beneficjenta trudnościami w realizacji projektu spowodowanymi kolejnymi falami pandemii SARS-COV-2, które wpływały na możliwość organizacji zajęć w formie stacjonarnej i małe zainteresowanie uczestnictwem w zajęciach w formie on-line. 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że organ nie uzasadnił należycie swoich decyzji ograniczając się do ogólnikowych twierdzeń i poprzestając jedynie na przywołaniu zapisów umowy i nie wyjaśniając istotnych okoliczności związanych z żądaniem zwrotu całości dofinansowania, jego zasadnością, wagą i charakterem, co skutkowało uchyleniem decyzji i poprzedzającej ją decyzji określającej kwotę do zwrotu przez beneficjenta. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Oprócz tego Zarząd Województwa Wielkopolskiego wniósł o zasądzenie od [...] na swoją rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że stwierdzone nieprawidłowości w realizowanym przez beneficjenta projekcie miały charakter rażący, zatem korekta finansowa mogła obejmować wyłącznie całość dofinansowania udzielonego beneficjentowi na podstawie umowy, czego zupełnie nie dostrzegł Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok. Organ dodał, że w przedmiotowej sprawie nieprawidłowość nie jest bezpośrednim skutkiem pandemii, co całkowicie pominął Sad I instancji, błędnie uznając, że organ orzekając o zwrocie przez beneficjenta dofinansowania w całości powinien zastosować regulacje z art. 5 ust. 1 i ust. 2 specustawy funduszowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie organ sformułował przeciwko kwestionowanemu przez siebie wyrokowi WSA w Poznaniu trzy zarzuty kasacyjne, wszystkie oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jego ocenia uchybienia w tym zakresie, jakich miał się dopuścić Sąd pierwszej instancji, miały wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do tych zarzutów na wstępie rozważań co do ich zasadności poczynić należy kilka uwag natury ogólnej, niezwykle istotnych z punktu widzenia oceny twierdzeń organu, wyrażonych w ramach przedmiotowych zarzutów, a także przedstawionych przez organ argumentów na ich poparcie. Otóż w pierwszej kolejności zauważyć należy, że WSA w Poznaniu, uchylając obie wydane w sprawie decyzje, dotyczące określenia [...] przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania, w ramach realizacji umowy o dofinansowanie projektu, wyraził pogląd, że wskazywane przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego nieprawidłowości w zakresie realizacji projektu niewątpliwie miały miejsce. Co więcej Sąd zaznaczył, że wystąpienie tych nieprawidłowości było bezsporne. Uchylając jednakże obie wydane w sprawie decyzje WSA w Poznaniu zauważył, że ocena organu co do obowiązku zwrotu całości dofinansowania nie uwzględniła ujętej w obowiązujących dla przedmiotowego projektu Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków – reguły proporcjonalności (8.8. Wytycznych, s. 141 i n.). Tymczasem według pkt 2 tych Wytycznych na etapie rozliczenia końcowego wniosku o płatność kwalifikowalność wydatków w projekcie oceniana jest w odniesieniu do stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu, co jest określane jako "reguła proporcjonalności". Założenia merytoryczne projektu, o których mowa w pkt 2, mierzone są poprzez wskaźniki produktu i rezultatu bezpośredniego, określone we wniosku o dofinansowanie projektu (pkt 3). Zgodnie zaś z regułą proporcjonalności, w przypadku nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu właściwa instytucja będąca stroną umowy może uznać za niekwalifikowalne wszystkie wydatki lub odpowiednią część wydatków dotychczas rozliczonych w ramach projektu (pkt 4). Innymi słowy Sąd pierwszej instancji uznał, że choć [...] dopuściła się zarzucanych jej nieprawidłowości, to jednak rozstrzygając o obowiązku zwrotu w związku z tym środków otrzymanych tytułem dofinansowania projektu Zarząd Województwa Wielkopolskiego pominął istotną regulację konkursową, jaką stanowiły Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków, w szczególności zapis pkt 8.8. tychże Wytycznych, statuujący zasadę proporcjonalności, z uwagi na którą dopuszczalne było ograniczenie, czy też wręcz całościowe odstąpienie od dochodzenia zwrotu środków. Sąd podkreślił jednocześnie, że nie przesądza tego, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy do swoistego rodzaju miarkowania wysokości dochodzonych przez organ należności, czy też odstąpienia od tego, winno faktycznie dojść. Wyraził jedynie stanowisko, że taka możliwość na gruncie niniejszej sprawy winna była być wzięta pod uwagę, tj. organ winien się do niej odnieść. To był kluczowy punkt oceny Sądu, który rzutował na ocenę w zakresie dochowania wymogom przepisów postępowania. WSA w Poznaniu doszedł do wniosku, że organ pominął w sprawie okoliczności prawne i faktyczne, które mogły mieć (czego jednak nie przesądza) istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze bowiem organ w żadnym razie nie uwzględnił okoliczności, że realizacja przedmiotowej umowy przypadła na okres od 1 listopada 2019 r. do 30 czerwca 2021 r., tj. w przeważającej mierze na okres pandemii COVID-19. Ponadto organ nie wziął pod uwagę stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu. Wykazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w jaki sposób doszło do nieprawidłowości dotyczących łącznie 10 osób z gr. 7 i 8 14 Zarząd Województwa nie wziął pod uwagę, co do jakiej liczbę uczestników, pomimo pandemii COVID-19, udało się skarżącej projekt zrealizować. Organ zobowiązany był zatem - zgodnie z regułą proporcjonalności wyjaśnić, w jakim zakresie skarżąca projekt zrealizowała w stosunki do liczby i charakteru stwierdzonych nieprawidłowości. W kontekście niewyrażenia przez IZ WPRO zgody na przedłużenie terminu realizacji projektu i następnie wszczęcia kontroli Sąd uznał, że obowiązkiem organu było wyjaśnienie dlaczego jego zdaniem nie istniały podstawy do podjęcia decyzji o odstąpieniu od rozliczenia projektu zgodnie z regułą proporcjonalności w przypadku wystąpienia siły wyższej, względnie – o odstąpieniu od żądania zwrotu wydatków niekwalifikowalnych z tytułu reguły proporcjonalności, jeśli beneficjent o to wnioskuje i należycie uzasadni przyczyny nieosiągnięcia założeń, w szczególności wykaże swoje starania zmierzające do osiągnięcia założeń projektu (por. ww. Wytyczne). WSA w Poznaniu uznał więc, że w sprawie nie dokonano właściwej oceny charakteru i wagi nieprawidłowości, jakich [...] się dopuściła w zakresie realizacji projektu. Tymczasem przedmiotowe uchybienia uniemożliwiają zbadanie prawidłowości zajętego przez organ stanowiska co do konieczności zwrotu całości dofinansowania. Przywołanie jedynie zapisów umowy nie wyjaśnia bowiem wszystkich istotnych okoliczności związanych z żądaniem takiego zwrotu, jego zasadnością, wagą i charakterem. Organ nie uzasadnił też należycie swoich decyzji ograniczając się do ogólnikowych twierdzeń. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd nakazał organowi podjęcie stosownych czynności wyjaśniających, zmierzających do rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględniając przy tym ocenę prawną i poszczególne wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W przypadku zaś wydania decyzji Sąd zobligował organ do jej uzasadnienia, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Mając na względzie przedstawione wyżej motywy, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, uchylając obie wydane w sprawie decyzje, stwierdzić należy, iż w pierwszej kolejności WSA w Poznaniu wytknął organowi pominięcie konkretnych zapisów Wytycznych, odwołujących się do zasady proporcjonalności (pominięcie okoliczności prawnych), ze znaczenia których wywiódł precyzyjnie wskazane niedostatki w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych (pominięcie okoliczności faktycznych). W związku z powyższym stwierdzić należy, że na gruncie przedmiotowej sprawy, w jej skonkretyzowanych i zindywidualizowanych okolicznościach, kluczowe znaczenie mają zagadnienia związane z wykładnią i zastosowaniem konkretnych zapisów Wytycznych kwalifikowalności wydatków, na które powołał się WSA w Poznaniu w motywach swojego wyroku. To te prawne aspekty sprawy, do których odwołał się bezpośrednio Sąd, determinowały jego stanowisko w kwestiach procesowych. Innymi słowy stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji pominięcie przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego istotnych okoliczności faktycznych sprawy (nieprzeprowadzenie ustaleń w tym względzie) było nierozłącznie związane z wytkniętym organowi w pierwszej kolejności pominięciem okoliczności prawych, a właściwie ich konsekwencją. W orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego nie jest kwestionowany pogląd, że zakres niezbędnych do przeprowadzenia, na gruncie konkretnej sprawy, okoliczności faktycznych, determinowany jest wykładnią i zastosowaniem konkretnych regulacji prawa materialnego (ta zasada odnosi się również do regulacji konkursowych o podobnym charakterze i znaczeniu). Tak więc to wykładnia konkretnych przepisów zakreśla zakres przedmiotowy ustaleń niezbędnych do przeprowadzenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tego, co do zasady, kluczowa jest w tym wypadku ocena prawidłowości stanowiska, co do kwestii materialnoprawnych. Skarżący kasacyjnie organ tymczasem, dążąc do podważenia prawidłowości wyroku Sądu pierwszej instancji, opartego, co należy ponownie podkreślić, na stwierdzeniach odnośnie dopuszczenia się przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego pominięcia istotnych okoliczności, przede wszystkich prawnych i w dalszej kolejności, (niejako w ich następstwie) faktycznych, sformułował jedynie zarzuty oparte na twierdzeniach związanych z naruszeniem przez WSA w Poznaniu przepisów postępowania. Nie podjął więc nawet próby zakwestionowania zaprezentowanej przez Sąd prawnej oceny, w zakresie wykładni i zastosowania zapisów Wytycznych, co w tym wypadku miało niezwykle istotne znaczenie. Wobec tego już tylko z tego względu zarzuty procesowe skargi kasacyjnej nie mogły doprowadzić do uzyskania zamierzonego przez organ rezultatu, w postaci podważenia stanowiska Sądu i w następstwie tego uchylenia zaskarżonego wyroku. Zagadnienia procesowe, do których odnoszą się zarzuty kasacyjne organu, dotykały bowiem wtórnych, z tego punktu widzenia, kwestii. Skoro bowiem WSA w Poznaniu oparł swoje stanowisko w sprawie na założeniu odnoszącym się do konieczności oceny spoczywającego nominalnie na [...] obowiązku zwrotu środków, z punktu widzenia zasady proporcjonalności, wywiedzionej z zapisów Wytycznych co do kwalifikowalności wydatków, to niezakwestionowanie tego poglądu prowadzi do stwierdzenia o konieczności poczynienia w tym zakresie odpowiednich ustaleń faktycznych i oceny istotnych z tego punktu widzenia okoliczności. Niewątpliwie bowiem organ w ramach prowadzonego przez siebie postepowania nie poczynił ustaleń w kierunku urzeczywistnienia w okolicznościach faktycznych sprawy zasady proporcjonalności. Skoro bowiem nie stwierdził konieczności rozpatrzenia obowiązku zwrotu przez [...] środków, z punktu widzenia tej zasady, co następnie wytknął mu Sąd, to z jego punktu widzenia (organu) ustalenia i rozważania pod tym kątem okoliczności faktycznych były zbędne. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, odnosząc się do poszczególnych poruszanych w nich zagadnień. W tym jednak aspekcie nie stwierdził, aby poprzez którykolwiek z nich Zarząd Województwa Wielkopolskiego wykazał, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza takiego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. I tak w zakresie zarzutu nr 3 stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że WSA w Poznaniu niezasadnie wytknął Zarządowi Województwa Wielkopolskiego pominięcie istotnych okoliczności związanych z żądaniem zwrotu przez [...] całości dofinansowania, jego zasadnością, wagą i charakterem. Skoro bowiem Sąd przyjął, że obowiązek zwrotu przez [...] środków winien być oceniony z punktu widzenia zasady proporcjonalności, czego skarżący kasacyjnie organ nie podważył (nie podjął nawet próby w tym zakresie), to niewątpliwie pominięcie tej problematyki w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Tak więc przedmiotowy zarzut nie znajduje uzasadnionych podstaw. W ramach zarzutów oznaczonych w skardze kasacyjnej numerami 1 i 2 Zarząd Województwa Wielkopolskiego podniósł naruszenie przez WSA w Poznaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. W tym względzie organ nie zgodził się z oceną Sądu, że nie poczynił on w sprawie niezbędnych wyjaśnień i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Odnosząc się do tego rodzaju argumentów stwierdzić należy, że aktualne w tym wypadku pozostają stwierdzenia odnośnie tego, że przyjęta przez Sąd ocena odnośnie niedostatków poczynionych w sprawie ustaleń, zwłaszcza pod kątem zastosowania zasady proporcjonalności, była następstwem wykładni i zastosowania regulacji prawa materialnego, a właściwie równoważnych im regulacji konkursowych, w postaci konkretnych zapisów Wytycznych kwalifikowalności wydatków. Stanowisko WSA w Poznaniu w tym względzie nie zostało przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego podważone w jakimkolwiek aspekcie, a co więcej, organ nie podjął nawet takiej próby, dlatego też oba omawiane zarzuty nie mogły zostać uznane za zasadne. Niezależnie od powyższe w tym miejscu zauważyć należy, że w ramach obu tych zarzutów skarżący kasacyjnie organ, jedynie w sposób pośredni i mało skonkretyzowany, odnosi się do zapisów rozdziału 8.8 Wytycznych, co nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się, poprzez pryzmat tak sformułowanych zarzutów, do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu co do wykładni i zastosowania tychże regulacji. Po pierwsze bowiem, zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem poprzez zarzuty oparte na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów postepowania nie można podważać prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, co do wykładni i zastosowania regulacji prawa materialnego. Po drugie zaś, nawet gdyby potraktować te zarzuty, przynajmniej w pewnym zakresie, jako oparte na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (niezależnie od ich postaci i formy) to i tak nie można by się było merytorycznie do nich odnieść. Wynika to zaś z tego, że skarżący kasacyjnie organ nie wskazał w sposób jednoznaczny w czym konkretnie WSA w Poznaniu uchybił przepisom Wytycznych, ograniczając się w tym względzie w zasadzie do niczym nieumotywowanego zaprzeczenia stanowisku Sądu pierwszej instancji. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną. Na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie Zarządu Województwa Wielkopolskiego na rzecz [...] kwotę 5 400 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który reprezentował [...] na rozprawie.