I GSK 1250/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1636/20 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wsparcia finansowego z tytułu czasowego wyłączenia gospodarstwa z produkcji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...]; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz R. P. 1 257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 24 marca 2021 r. V SA/Wa 1636/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.P. (dalej: Skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia wsparcia finansowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: 5 lipca 2019 r. Skarżący zgłosił Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniosek o udzielenie wsparcia finansowego z tytułu czasowego wyłączenia gospodarstwa z produkcji drobiu na skutek zastosowania przepisów weterynaryjnych w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków. Decyzją z 24 lutego 2020 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił udzielenia Skarżącemu żądanego wsparcia uznając, że prowadzone przez niego gospodarstwo nie było ogniskiem wysoko zjadliwej grypy ptaków oraz nie wydano w stosunku do niego decyzji o nakazie zabicia lub poddania ubojowi poszczególnych gatunków drobiu. Nie został zatem spełniony warunek wynikający z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 maja 2019 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnych środków wspierania rynku w sektorach jaj i mięsa drobiowego (Dz. U. poz. 1066; dalej: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 maja 2019 r.). Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Prezesa ARiMR z [...] lipca 2020 r. Organ odwoławczy także uznał, że możliwość przyznania wsparcia finansowego została ograniczona do tych gospodarstw, odnośnie do których wydany został nakaz zabicia lub poddania drobiu ubojowi. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 2018/1507 z dnia 10 października 2018 r. w sprawie nadzwyczajnych środków wspierania rynku w sektorach jaj i mięsa drobiowego w Polsce, nie określało szczegółowych warunków udzielenia przez organy państwa członkowskiego wsparcia finansowego z tytułu czasowego wyłączenia gospodarstwa z produkcji drobiu na skutek zastosowania przepisów weterynaryjnych w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków. Zasady udzielenia takiego wsparcia określało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 maja 2019 r. Z przepisów § 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 maja 2019 r. wynikało, że pomoc finansowa była przeznaczona dla tych gospodarstw, które mieszczą się w zakresie art. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/1507, w których doszło do zabicia drobiu lub poddania go ubojowi z nakazu powiatowego lekarza weterynarii. Skarżący nie dysponował nakazem powiatowego lekarza weterynarii, ponieważ nie posiadał drobiu, co do którego lekarz weterynarii mógłby wydać taki nakaz. Wartości, o których mowa w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 maja 2019 r., wynosiły w jego gospodarstwie 0 (zero). Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2018/1507 nie zawierało na tyle precyzyjnych przepisów, aby możliwe było ich samodzielne zastosowanie do ustalenia przesłanek i wysokości wsparcia z tytułu czasowego wyłączenia gospodarstwa z produkcji drobiu na skutek zastosowania przepisów weterynaryjnych w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków. W skardze kasacyjnej Skarżącego powyższy wyrok zaskarżono w całości. Zażądano jego uchylenia i uwzględnienia skargi w całości albo przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych i rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - art. 2 lit. a-d) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/1507 poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie określa on wyłącznych kryteriów udzielenia wsparcia finansowego w związku z wprowadzeniem obszaru zapowietrzonego wysoce zjadliwą grypą ptaków, podczas gdy prawidłowa jego wykładnia powinna prowadzić do odmiennych wniosków i skutkować zastosowaniem zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, odmową zastosowania przepisu krajowego - § 6 ust. 3 pkt 1-2 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1-2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 maja 2019 r. - niezgodnego z prawem wspólnotowym w zakresie, w którym ustawodawca krajowy sformułował dodatkowe kryterium o charakterze eliminacyjnym, w którym uzależniono uzyskanie wsparcia finansowego od przedstawienia decyzji lekarza weterynarii o zabiciu lub poddania ubojowi drobiu, podczas gdy rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2018/1507 takiego kryterium nie formułuje, II. przepisów postępowania w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy - art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374) w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, pomimo wyraźnego sprzeciwu Skarżącego oraz brak wyjaśnienia okoliczności, które skutkowały zaniechaniem wyznaczenia rozprawy przy użyciu środków bezpośredniego porozumiewania się na odległość, co skutkowało pozbawieniem strony możności obrony swoich praw. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że wskutek wprowadzonych przez Wojewodę [...] w rozporządzeniu nr 6/2017 z dnia 7 lutego 2017 r. w sprawie zwalczania wysoce zjadliwej grypy ptaków (HPAI) ograniczeń poniósł szkodę, ponieważ nie mógł wprowadzić do fermy, która znajdowała się na obszarze zapowietrzonym, nowych ptaków i prowadzić hodowli. Wprowadzenie przepisów uniemożliwiających prowadzenie hodowli przypadło w czasie, kiedy oczekiwał na wstawienie do fermy piskląt i znajdował się w czasie tzw. przerwy technologicznej. Natomiast powiatowy lekarz weterynarii nie wyraził zgody na wprowadzenie na teren fermy nowych ptaków. Wskutek błędnej wykładni art. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2018/1507 oraz pominięcie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, która wynika z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, błędnie uznano, że ustawodawca krajowy był uprawniony do wprowadzenia dodatkowych warunków uzyskania wsparcia finansowego związanego z wprowadzeniem obszaru zapowietrzonego wysoce zjadliwą grypą ptaków i ograniczeń z tym związanych. Odmowa uwzględnienia wniosku wynikała wyłącznie z interpretacji przepisów krajowych. Tymczasem państwo członkowie powinno zająć się redystrybucją przyznanych środków, a nie formułowaniem nowych kryteriów przyznania pomocy. Ustawodawca unijny nie sformułował żadnych kryteriów wymagających utylizacji ptactwa. Wskazano jedynie na stratę finansową wynikającą z ustanowienia strefy zapowietrzonej oraz zastosowanie środków w zakresie zdrowia zwierząt i środków weterynaryjnych, w tym zakazu wstawień ptactwa i ograniczenie jego przemieszczania. Straty finansowe występują wtedy, gdy nakazano utylizację ptactwa, jak i wtedy, kiedy nie można realizować produkcji i to pomimo zawartych umów na dostawę piskląt i odbiór kurcząt rzeźnych. Przerwy technologiczne trwają od 2 do 3 dni, a cykl produkcyjny brojlerów kurzych wynosi około 30 dni. Skarżący oczekiwał wsparcia finansowego nie za cały okres przestoju, ale tylko za czas, kiedy nie mógł realizować zakontraktowanej produkcji. Tak więc powinien otrzymać wnioskowane wsparcie, ponieważ ziściły się wobec niego przesłanki wynikające z art. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2018/1507. W ocenie Skarżącego, wobec zachodzącej kolizji należało odmówić zastosowania przepisów krajowego rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwioną podstawę w zakresie odnoszącym się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego. Niezasadna okazała się natomiast podstawa kasacyjna naruszenia przepisów postępowania, odnosząca się do przesłanki nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., tj. pozbawienia strony możności obrony swych praw. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził z urzędu także innych przesłanek nieważności wymienionych w powołanym przepisie. Wobec tego, w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., sprawa Skarżącego podlegała rozpoznaniu w postępowaniu kasacyjnym w granicach skargi kasacyjnej. W postępowaniu tym nie bada się jednak całokształtu sprawy, a tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów w kontekście naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W czasie rozpoznawania przez Sąd pierwszej instancji skargi istniała w krajowym porządku prawnym podstawa normatywna uprawniająca sądy administracyjne do rozpoznawania skarg na posiedzeniach niejawnych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaznaczono, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym z uwagi na utrzymujący się stan zagrożenia epidemicznego, gdyż przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość. Skarżący nie wykazał, że poprzez rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji w warunkach epidemicznych panujących w marcu 2021 r. sprawy na posiedzeniu niejawnym ograniczono jego prawo do sądu (por. stanowisko NSA wyrażone w tej kwestii w wyroku o sygn. I GSK 1445/21, które Sąd w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną w pełni podziela). Stosowne dokumenty, na podstawie których podjęta została decyzja o rozpoznaniu skargi na posiedzeniu niejawnym, znajdują się w aktach sądowych. Wynika z nich, że Przewodniczący Wydziału V Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie najpierw skierował do stron wezwanie o złożenie oświadczeń co do formy posiedzenia, a następnie, z powołaniem się na wydane zarządzenie nr 21 z 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 oraz objęciem przez Radę Ministrów w rozporządzeniu z dnia 9 października 2020 r. obszaru Miasta Stołecznego Warszawy tzw. obszarem czerwonym (k. 33) oraz zarządzenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego nr 39 z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym, niezależnie od zgłoszonego przez Skarżącego żądania przeprowadzenia rozprawy, w związku z obowiązującym stanem epidemii COVID-19, podjął decyzję o nierozpoznawaniu spraw na rozprawach, a w zarządzeniach z 9 listopada 2020 r. i 5 marca 2021 r. skierował sprawę o sygn. V SA/Wa 1636/20 do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (k.36 i 41 akt sprawy sądowej) w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Przepis ten stanowił regulację szczególną względem art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. (por. stanowisko wyrażone na tle tych regulacji w uchwałach NSA o sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20). Jak podnosi się w orzecznictwie, prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, w którym określono warunki ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem rozwiązań prawnych wprowadzonych w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. była ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w czasie rozpoznawania sprawy istniały okoliczności uzasadniające zastosowanie tego rozwiązania (por. stanowisko NSA wyrażone w sprawach o sygn. III OSK 3743/21, I FSK 203/21, I GSK 1191/21, II FSK 136/21, III FSK 4409/21, które Sąd w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną także w pełni podziela). Wprowadzone ograniczenie odnosiło się do publicznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, ale nie zawieszało innych uprawnień procesowych stron postępowania. Skarżący zainicjował skutecznie postępowanie przed sądem administracyjnym, wydany w sprawie wyrok został doręczony jego pełnomocnikowi, sporządzono na jego żądanie uzasadnienie, skorzystał ze środka zaskarżenia w postaci skargi kasacyjnej. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), postępowanie dowodowe przeprowadza tylko w wyjątkowych przypadkach (zob. art. 106 § 3 i § 4 p.p.s.a.), a główne motywy (zarzuty) powinny być sformułowane w skardze, aby sędzia sprawozdawca mógł na ich podstawie złożyć sprawozdanie (zob. art. 106 § 1 i 2 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ograniczenie, o którym mowa, nie było na tyle dolegliwe, aby twierdzić, że naruszyło konstytucyjną zasadę proporcjonalności oraz pozbawiło Skarżącego możności obrony jego praw przed sądem administracyjnym w znaczeniu, jaki powinno się przyjmować na gruncie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Skierowanie sprawy w stanie epidemii na posiedzenie niejawne umożliwiło rozpoznanie skargi bez zbędnej zwłoki, co także jest wartością konstytucyjną, wprost wypowiedzianą w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazać również należy, że żaden z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. nie obligował Przewodniczącego Wydziału do udokumentowania braku posiadania możliwości technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Za wystarczające uznać zatem należy to, że wydane zostały określone przepisy o charakterze organizacyjnym. Przechodząc do meritum sprawy należało zauważyć, że ustalenia faktyczne kontrolowanej sprawy nie były przedmiotem zarzutów kasacyjnych, zatem stały się dla Sądu kasacyjnego wiążące. Wynikało z nich, że Skarżący był producentem rolnym, a jego gospodarstwo rolne znajdowało się w obszarze zapowietrzonym wyznaczonym przez Wojewodę [...] w rozporządzeniu nr 6/2017 z dnia 7 lutego 2017 r. Podlegało zatem zakazom i nakazom ustanowionym w tym akcie normatywnym. Do wprowadzonych ograniczeń należał, między innymi, zakaz przemieszczania drobiu i wprowadzania go do gospodarstwa bez zgody powiatowego lekarza weterynarii. Wobec Skarżącego nie została wydana przez powiatowego lekarza weterynarii decyzja administracyjna nakazująca zabicie lub ubój drobiu. Ferma Skarżącego nie była ogniskiem wysoce zjadliwej grypy ptaków, ponieważ w okresie obowiązywania rozporządzenia Wojewody nie przebywał w nim żaden drób. Skarżący oczekiwał na wprowadzenie nowych ptaków na teren fermy (gospodarstwo znajdowało się w okresie przerwy produkcyjnej), ale z uwagi na obowiązujące ograniczenia nie było to możliwe. Żądana pomoc nie została przyznana, ponieważ organy uznały, że odnośnie do gospodarstwa Skarżącego nie ziściły się warunki określone w § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 maja 2019 r. Organy przyjęły, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że możliwość przyznania wsparcia została ograniczona do tych gospodarstw, odnośnie do których wydany został nakaz zabicia lub poddania drobiu ubojowi. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 2 lit. a-d) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/1507 poprzez uznanie, że nie określa on wyłącznych kryteriów udzielenia wsparcia finansowego w związku z wprowadzeniem obszaru zapowietrzonego wysoce zjadliwą grypą ptaków. W ocenie Skarżącego, Sąd pierwszej instancji, kierując się zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego, powinien był odmówić zastosowania przepisu krajowego - § 6 ust. 3 pkt. 1-2 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1-2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 maja 2019 r. - jako niezgodnego z prawem wspólnotowym w zakresie, w którym ustawodawca krajowy sformułował dodatkowe kryterium o charakterze eliminacyjnym, w którym uzależniono uzyskanie wsparcia finansowego od przedstawienia decyzji lekarza weterynarii o zabiciu lub poddaniu ubojowi drobiu, podczas gdy w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) 2018/1507 takiego kryterium nie sformułowano. Zarzut ten należało ocenić jako usprawiedliwiony. Przed przedstawieniem zasadniczych powodów orzeczenia wskazać należy, że w myśl art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują w Rzeczypospolitej Polskiej wymiar sprawiedliwości. W art. 184 Konstytucji RP sądom administracyjnym powierzono, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). System źródeł prawa został określony w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, a zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Takie zobowiązanie Rzeczpospolita Polska przyjęła na siebie przystępując do Unii Europejskiej, podpisując 16 kwietnia 2003 r. w Atenach Traktat o przystąpieniu do Unii Europejskiej (Dz. U. L 236 z 23 września 2003 r.; zob. art. 1 ust. 2 i 3 Traktatu; por. także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2005 r. K 18/04). W procesie wykładni konieczne jest zatem uwzględnienie pierwszeństwa regulacji wspólnotowych i interpretowanie przepisów krajowych w zgodzie z przepisami wspólnotowymi. Normy prawa wspólnotowego powinny wywierać w całości właściwe im skutki, a sąd krajowy powinien zapewnić pełną skuteczność przepisów wspólnotowych i ochronę uprawnień wynikających z tego prawa dla jednostek, odmawiając zastosowania jakiegokolwiek przepisu prawa krajowego, który byłby ewentualnie z nim sprzeczny, bez oczekiwania na rzeczywiste zniesienie, przez uprawnione do tego organy krajowe, ewentualnych przepisów krajowych stojących na przeszkodzie bezpośredniemu zastosowaniu norm wspólnotowych (por. wyrok ETS z 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77). Dodać jeszcze należy, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Rekompensata, o jaką ubiegał się Skarżący, stanowiła nadzwyczajny środek wsparcia rynku produktów rolnych dotkniętego trudnościami związanymi ze stwierdzonymi w Polsce ogniskami ptasiej grypy, na który zgodę wyraziła Komisja Europejska w rozporządzeniu wykonawczym (UE) 2018/1507. Kwestia, o której mowa, podlegała bowiem przepisom unijnym, w tym art. 220 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007. Z rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/1507 wynikało, że uruchomienie pomocy nastąpiło po podjęciu przez Polskę niezbędnych środków w zakresie zwalczania grypy ptaków, w tym ustanowienia obszarów objętych ograniczeniami (obszarów zapowietrzonych i zagrożonych), dzięki którym udało się powstrzymać i wyeliminować rozprzestrzenianie się choroby. Zastosowane środki miały negatywne skutki dla bardzo wielu podmiotów, które w związku z wprowadzonymi ograniczeniami poniosły straty w dochodach z prowadzonych gospodarstw. Wiązały się one z zakazem utrzymywania drobiu w gospodarstwach, zakazem wstawień ptactwa i ograniczeniami w przemieszczaniu w gospodarstwach utrzymujących wszelkiego rodzaju drób położonych na obszarach objętych ograniczeniami. Doprowadziło do strat w produkcji w tych gospodarstwach drobiarskich, które zgodzono się częściowo zrekompensować środkami publicznymi. Nadzwyczajne środki wspierania rynku znajdowały zastosowanie wyłącznie do produkcji drobiu w gospodarstwach położonych na obszarach objętych ograniczeniami i w okresie obowiązywania środków w odniesieniu do 65 ognisk wysoce zjadliwej grypy ptaków, potwierdzonych między 3 grudnia 2016 r. a 16 marca 2017 r. oraz do odpowiednich obszarów objętych ograniczeniami. Częściowe finansowanie przez Unię odnosić się mogło tylko wydatków poniesionych przez Polskę w okresie stosowania środków odnoszących się do wymienionego okresu, w odniesieniu do tych gospodarstw drobiarskich, w których zastosowano środki i które znajdowały się na obszarach objętych ograniczeniami, jeżeli za wymieniony okres na zwierzę nie przyznano żadnej rekompensaty z tytułu pomocy państwa ani ubezpieczenia i w odniesieniu do którego nie otrzymano wkładu finansowego Unii na mocy rozporządzenia (UE) nr 652/2014. Polska obowiązana była sprawdzić kwalifikowalność wnioskodawcy, kwalifikowalność, ilość i wartość faktycznie poniesionych strat w produkcji oraz czy żaden z kwalifikujących się wnioskodawców nie otrzymał finansowania z innych źródeł. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 maja 2019 r. określało zadania ARiMR związane z ustanowieniem nadzwyczajnych środków wspierania rynku w sektorach jaj i mięsa drobiowego w Polsce, określonych w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) 2018/1507. Choć zostało ono wydane na podstawie delegacji ustawowej z ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, to stanowiło przejaw realizacji zadań określonych w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) 2018/1507, związanych ze sfinansowaniem Polsce części wydatków na cele określone w art. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/1507. W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 maja 2019 r., wsparcie [o którym mowa w art. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/1507; zob. art. 2 rozporządzenia Rady Ministrów] było udzielane producentowi rolnemu, który w okresie od 3 grudnia 2016 r. do 16 marca 2017 r. prowadził gospodarstwo o określonym profilu działalności (w tym zakład drobiu), jeżeli zostały spełnione warunki określone w art. 2 rozporządzenia 2018/1507. W § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 maja 2019 r. określono zasady wyliczania rekompensaty, której wysokość uzależniono od liczby ptaków zabitych lub poddanych ubojowi z nakazu powiatowego lekarza weterynarii, liczby dni między dniem wydania decyzji o wprowadzeniu nakazu zabicia lub uboju a dniem uchylenia rozporządzenia ustanawiającego obszar zapowietrzony i zagrożony albo dniem ograniczenia tych obszarów albo dniem wyrażenia zgody przez powiatowego lekarza weterynarii na ponowne utrzymywanie drobiu w tym gospodarstwie, a także stawki za sztukę drobiu. Wsparcie było udzielane na wniosek producenta rolnego, w którym należało podać m.in. adres gospodarstwa, w odniesieniu do którego producent rolny ubiega się o wsparcie, liczbę sztuk drobiu, w odniesieniu do którego producent rolny ubiega się o wsparcie, z podziałem na gatunki (§ 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 maja 2019 r.). Do wniosku należało dołączyć kopię decyzji administracyjnej, o której mowa w § 5 ust. 1 pkt 2 (tj. decyzji, w której został wprowadzony przez powiatowego lekarza weterynarii nakaz zabicia lub uboju drobiu w związku ze zwalczaniem wysoce zjadliwej grypy ptaków) lub kopię dokumentu potwierdzającego wyrażenie zgody przez właściwego powiatowego lekarza weterynarii na ponowne utrzymywanie drobiu w gospodarstwie – w przypadku, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b). Istota problemu podniesionego przez Skarżącego sprowadzała się do ustalenia, czy Rada Ministrów mogła określić inne, dodatkowe warunki wypłaty producentom rolnym rekompensaty względem regulacji zawartych w art. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/1507, w tym uzależnić ją od uprzedniego wydania decyzji przez powiatowego lekarza weterynarii. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut skargi kasacyjnej, że nie powinno to mieć miejsca. Przepisy krajowe określające takie wymogi należało uznać za nieskuteczne. Komisja Europejska określiła warunki, na jakich Polska mogła uzyskać częściowe finansowanie wydatków na cele wsparcia rynku drobiu poważnie dotkniętego wystąpieniem 65 ognisk wysoce zjadliwej grypy ptaków podtypu H5, które zostały wykryte i zgłoszone przez Polskę między 3 grudnia 2016 r. a 16 marca 2017 r. Przepisy art. 2 lit. a-d) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/1507 zawierały na tyle precyzyjne unormowania, które nie powinny być przez ustawodawcę krajowego modyfikowane, ponieważ prowadziłoby to do zmiany warunków wyrażenia zgody na zastosowanie nadzwyczajnych środków wsparcia rynku w sektorach jaj i mięsa drobiowego. Warunki te powinny stanowić podstawę pomocy dla krajowych beneficjentów. Taka zresztą była treść § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 maja 2019 r., w którym wprost odwołano się do art. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/1507. To ten przepis (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów) stanowił podstawę prawną żądania Skarżącego przyznania mu rekompensaty doznanej szkody, jaką poniósł wskutek ograniczeń związanych z niemożnością wprowadzenia do prowadzonego gospodarstwa rolnego nowego drobiu. W świetle tych regulacji należało mieć na uwadze, że Skarżący był producentem rolnym w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który w okresie od 3 grudnia 2016 r. do 16 marca 2017 r. prowadził gospodarstwo, o którym mowa w art. 2 lit. b) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/1507, w zakresie działalności, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. h) ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, a gospodarstwo to położone było w obszarze zapowietrzonym, na którym obowiązywały określone przez Wojewodę [...] nakazy i zakazy. Skarżący w sposób uprawniony wnioskował zatem o rekompensatę za okres podlegania ograniczeniu wprowadzonemu przez Wojewodę [...] w rozporządzeniu nr 6/2017 z dnia 7 lutego 2017 r., ponieważ wskutek obowiązujących ograniczeń nie mógł od 7 lutego 2017 r. wprowadzić do swojego gospodarstwa nowych ptaków i kontynuować działalności produkcyjnej. Zakazy wprowadzania drobiu do gospodarstwa oraz jego przemieszczania i transportu były określone w § 2 ust. 2 pkt 1 i 5 rozporządzenia Wojewody (ograniczenie to odpowiadało także treści art. 7 ust. 2 lit. d), art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 4, art. 19, art. 22 ust. 1, art. 30 dyrektywy Rady 2005/94/WE z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wspólnotowych środków zwalczania grypy ptaków i uchylającej dyrektywę 92/40/EWG). Jak natomiast wskazano w motywie 7 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/1507, straty w produkcji w gospodarstwach drobiarskich, spowodowane zastosowaniem środków w zakresie zdrowia zwierząt i środków weterynaryjnych, należało zrekompensować. Wskazanie to należało uznać za cel tego aktu prawnego. Decyzji powiatowego lekarza weterynarii, o której mowa w przepisach § 5 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 maja 2019 r., nie można było traktować więc jako warunku materialnego przyznania rekompensaty, ponieważ te zostały określone w § 4 ust. 1 tego rozporządzenia, a straty w gospodarstwie drobiarskim mogły wyniknąć również wskutek zakazu przemieszczania drobiu i braku zgody na wprowadzenie nowych ptaków do fermy. Konkludując, stanowisko zaprezentowane w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji i organy pozostaje w kolizji z rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) 2018/1507, co w świetle art. 91 ust. 3 Konstytucji RP nie mogło zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptowane. Z mocy art. 220 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013, Komisja Europejska została upoważniona do przyjmowania aktów wykonawczych przyjmujących nadzwyczajne środki wsparcia rynku dotkniętego trudnościami w celu uwzględnienia: a) ograniczeń dla handlu wewnątrz Unii i z państwami trzecimi, które to ograniczenia mogą wynikać ze stosowania środków zwalczania rozprzestrzeniania się chorób zwierząt; oraz b) poważnych zakłóceń na rynku bezpośrednio związanych z utratą zaufania konsumentów spowodowaną zagrożeniami dla zdrowia ludzi, zdrowia zwierząt lub zdrowia roślin oraz ryzykiem chorób. Z uprawnienia tego skorzystała, wydając rozporządzenie wykonawcze nr 2018/1507. Stosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 maja 2019 r. nie może naruszać celów tej regulacji (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 8 czerwca 2023 r. w sprawie C-636/21). Wyrażając zgodę na wprowadzenie w Polsce określonych rozwiązań pomocowych Komisja Europejska stworzyła przedsiębiorcom rolnym możliwość skorzystania ze środków wsparcia w celu zrekompensowania utraty dochodów związanych z podleganiem nałożonym na nich ograniczeniom administracyjnym, którym się poddali. Istotne elementy kwalifikowalności wnioskodawcy należało wywieść z przepisów rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2018/1507. W takim stanie rzeczy należało przyjąć, że brak decyzji powiatowego lekarza weterynarii, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 maja 2019 r., nie mógł zostać uznany za przeszkodę w ubieganiu się przez Skarżącego o rekompensatę, skoro jego gospodarstwo objęte zostało środkami w zakresie zdrowia zwierząt i środkami weterynaryjnymi wynikającymi z rozporządzenia Wojewody [...]. Nie mógł w tym czasie realizować produkcji drobiu, a samo gospodarstwo było narażone na ryzyko zakażenia z uwagi na miejsce położenia. Zakaz, którym objęte było jego gospodarstwo, stanowił jeden ze środków zwalczania choroby i zapobiegał rozprzestrzenianiu się zakażenia. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 maja 2019 r. i rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/1507. Uzasadniało to uznanie zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego za usprawiedliwiony i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Ponieważ istota sprawy (stan faktyczny, który nie był przedmiotem zarzutów kasacyjnych i nie był przez Skarżącego kwestionowany) okazała się dostatecznie wyjaśniona, stosownie do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 193 i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję z 21 lipca 2020 r. oraz decyzję organu pierwszej instancji z 24 lutego 2020 r. W dalszym toku postępowania organ uwzględni wykładnię powołanych dotychczas przepisów, a w razie potrzeby uzupełni postępowanie wyjaśniające odnośnie do tego, jakich Skarżący doznał faktycznych rozmiarów strat w produkcji w okresie podlegania ograniczeniom wynikającym z rozporządzenia Wojewody [...] i czy w związku z doznaną szkodą nie przyznano mu żadnej rekompensaty, o której mowa w art. 2 lit. d) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/1507, czyniąc zadość obowiązkom nałożonym na Polskę w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) 2018/1507 w zakresie kontroli. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosi się wyłącznie do kwestii odmowy przyznania Skarżącemu rekompensaty, ponieważ tylko to zagadnienie było przedmiotem skargi i rozstrzygnięcia decyzji administracyjnych, a nie wysokość rekompensaty. O kosztach postępowania orzeczono - odnośnie do postępowania kasacyjnego - na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964), a w związku z uwzględnieniem skargi - odnośnie do postępowania pierwszej instancji - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).