I GSK 125/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5128/21 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 października 2021 r. nr UP-901/2021 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. M. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 5128/21, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę A. M. (dalej: skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 13 października 2021 r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca, w oparciu o przepis art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła: 1) mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a, poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zarówno Organ Rentowy, jak i Sąd I-ej Instancji nie dokonały należytych ustaleń w wyniku niewyczerpującego rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w odniesieniu do sytuacji życiowej skarżącej A. M., niewłaściwego ustalenia dochodów i wydatków, a zwłaszcza poprzez przyjęcie, że alimenty dziecka są dochodem z którego może ona dokonywać spłaty długu oraz , że wydatki wskazywane przez skarżącą są większe niż wykazywane dochody; 2) mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 28 ust. 1 w zw. z ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, iż brak jest możliwości umorzenia należności na w/w podstawie, w sytuacji gdy skarżąca jest osobą bezrobotną, samotnie wychowującą dziecko i opiekującą się dorosłą córką, która uległa wypadkowi, w którym doszło do złamania kręgosłupa szyjnego, a rodzina żyje poniżej minimum socjalnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie postawionych zarzutów. Wobec powyższego, w pierwszej kolejności w oparciu o przepis art. 179a p.p.s.a. – jeszcze przed przedstawieniem niniejszej skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skarżąca wniosła o samodzielne uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 24.08.2022 r. wydanego w sprawie sygn. akt V SA/Wa 5128/21 oraz wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i zasądzenie ich na rzecz skarżącej, o uwzględnienie w całości skargi z dnia 3.11.2021 r. złożonej od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Bielsku-Białej z dnia 13 października 2021 r., nr UP-901/2021 znak 360000/71/106874/2021. W przypadku gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił żądania jak wyżej oraz nie uchylił zaskarżonego wyroku na posiedzeniu po ponownym rozpoznaniu sprawy i nie uwzględnił w całości skargi z 3.11.2021 r. – skarżąca wniosła o przedstawienie niniejszej skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu oraz jej rozpoznanie na rozprawie, a następnie o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości wyroku z dnia 24.08.2022 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, V Wydział wydanego w sprawie sygn. akt V SA/Wa 5128/21, a następnie – stosownie do przepisu art. 188 p.p.s.a., uwzględnienie w całości skargi z dnia 3.11.2021 r. złożonej od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Bielsku-Białej z dnia 13 października 2021r. nr UP-901/2021 znak 360000/71/106874/2021, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, ewentualnie o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, V Wydział z dnia 24.08.2022 r. wydanego w sprawie sygn. akt V SA/Wa 5128/21 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od ubezpieczonej na rzecz organu rentowego zwrotu kosztów postępowania za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych, jednocześnie oświadczając, iż organ nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji ZUS z 13 października 2021 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej na wstępie należy wskazać, że zakres niezbędnych ustaleń dla oceny zasadności rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wyznaczają przepisy ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z przepisów u.s.u.s. wynika, że umorzenie należności z tytułu składek możliwe jest w przypadku całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., bądź też istnienia uzasadnionego przypadku, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Przy czym, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w 28 ust. 3a u.s.u.s., określone zostały w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Rozporządzenie MGPiPS w § 3 ust. 1 wskazuje że można umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Powyższe oznacza, że zadaniem Zakładu jest określenie, czy zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa powyżej. Dopiero po stwierdzeniu zaistnienia określonych w powyższym rozporządzeniu sytuacji organ ma prawo umorzyć należności, co stanowi jego uprawnienie a nie obowiązek. W sprawie poddanej niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej zobowiązana nie udowodniła okoliczności wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia MGPiPS – nie wykazała przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, pozwalających na zastosowanie uznania celem umorzenia należności składkowych do czego ZUS (jak wskazano powyżej) nie jest bezwzględnie zobowiązany. Świadczy o tym użycie w art. 28 ust 3a u.s.u.s. wyrażenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 Rozporządzenia MGPiPS terminu "może". Nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Uznanie administracyjne odnosi się do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe. Kontrola sądowa legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się w związku z tym jedynie do badania, czy w procesie dochodzenia do tych rozstrzygnięć organ rentowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, jakie wskazywać mogłyby na ważny interes zobowiązanego oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że zastosowanie instytucji uznania administracyjnego możliwe jest dopiero w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone istnienie przesłanek umorzenia, a to oznacza, że ich brak zawsze skutkować będzie odmową umorzenia zaległości (por. np. wyroki NSA z: 7 kwietnia 2022r., sygn. akt I GSK 1390/21, 22 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 1522/21). Tym samym przedstawiona wyżej konstrukcja przepisu prawa materialnego, który miał zastosowanie w tej sprawie, nie wyklucza ciążącej na organie administracyjnym zasady prawdy materialnej, niemniej jednak w sposób istotny modyfikuje pozycję procesową strony postępowania administracyjnego zdecydowanie aktywizując ją do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym celem wykazania przesłanek umorzenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie zasadnie Sąd I instancji uznał, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem reguł w nim obowiązujących, a w szczególności z poszanowaniem art. 6 i art. 7 k.p.a. Organ ustosunkował się bowiem do wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania, a także ocenił zebrany materiał dowodowy w sposób kompletny, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czyniąc tym samym zadość art. 107 § 3 k.p.a. Organ uznał, a WSA trafnie to zaakceptował, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia ubóstwa oraz uznania, że sytuacja skarżącej jest definitywna. Zauważyć przy tym należy, że w postępowaniu toczącym się wskutek złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, to przede wszystkim na stronie zgłaszającej powyższy wniosek spoczywa ciężar wykazania, że zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 3 i 3a, gdyż to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości. Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Powyższe stanowisko znajduje oparcie również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przykładowo w wyrokach NSA: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11; z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z dnia 13 marca 2014 r., sygn. II GSK 31/13. Jak już powiedziano wyżej, wskazane regulacje nie wykluczają ciążącej na organie administracyjnym zasady prawdy materialnej, niemniej jednak w sposób istotny modyfikuje pozycję procesową strony postępowania administracyjnego zdecydowanie aktywizując ją do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym celem wykazania przesłanek umorzenia. Treść skargi kasacyjnej wskazuje zaś, że jej autorka wyłącznie polemizuje z oceną stanu faktycznego, dokonaną przez organ administracji, a prawidłowo zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie godzi się z wnioskami wyciągniętymi z oceny dowodów zgromadzonych w sprawie nie oznacza, że dowody te nie zostały wyczerpująco przez organ rozpatrzone, czy też dowolnie ocenione. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że podjęta została decyzja mieszcząca się w granicach uznania administracyjnego. NSA nie znalazł podstaw do uznania jej niezgodności z prawem. Umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Trafnie na gruncie tej sprawy uznano, że skarżąca nie przedstawiła swojej sytuacji materialnej w sposób jednoznaczny. Przedstawiała bowiem kolejno rozbieżne oświadczenia dotyczące przychodów i wydatków, co zostało szczegółowo opisane w decyzji oraz w zaskarżonym wyroku, stąd nie ma potrzeby powielania ich w tym miejscu. Skarżąca nie przedstawiła dokumentów świadczących o tym, że konieczne jest sprawowanie przez nią opieki nad pełnoletnią córką w zakresie, który uniemożliwia stronie podjęcie choćby dorywczej pracy. Nie okazała również żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że starała się o przyjęcie młodszego dziecka do żłobka lub przedszkola. Skarżąca (lat 39) nie wykazała, że jest niezdolna do podjęcia pracy, jest natomiast właścicielką nieruchomości, które nie służą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych z których organ rentowy może prowadzić egzekucję należności publicznoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, że organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne, a WSA w Warszawie zasadnie uznał, że w aspekcie procesowym działania ZUS były prawidłowe i zgodne z zasadami postępowania administracyjnego. Tym samym zamierzonego skutku nie mogły więc odnieść zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że została ona wydana – zdaniem autora skargi kasacyjnej – z naruszeniem ww. przepisów. Podsumowując powtórzyć należy, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 zł orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).