I GSK 1245/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1435/22 w sprawie ze skargi F. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr RYB.wpl.511.70.2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. L. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1435/22 oddalił skargę F. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr RYB.wpl.511.70.2021 w przedmiocie odmowy uchylenia i zmiany decyzji ostatecznej. F. L. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której zaskarżył to orzeczenie w całości. W skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozstrzygniecie sprawy przez uchylenie skarżonej decyzji w całości - w tym uchylenie decyzji nr 1/2017 Marszalka Województwa Pomorskiego oraz zasądzanie, od strony przeciwnej kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych - względnie zmianę decyzji poprzez określenie beneficjentowi kwoty przypadającej do zwrotu w nowym niższym wymiarze w wysokości 500 zł oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił w oparciu o art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej zwanej "p.p.s.a."): 1. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, w tym dowodowego po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji organu z uwagi na stwierdzenie, iż przy jej wydaniu brały udział osoby podlegające wyłączeniu z mocy prawa i oparcie się przez organ wyłącznie na ustaleniach dokonanych w toku czynności przeprowadzonych z udziałem tych osób (podlegających wyłączeniu), a w konsekwencji lakoniczne uzasadnienie decyzji, nieodniesienie się do wszystkich wątpliwości zgłaszanych przez stronę w toku postępowania i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności spornych w sprawie i istotnych dla jej rozstrzygnięcia, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). 2. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z odmową uchylenia decyzji rażąco naruszającej przepisy art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w. zw. z art. 27 ust. 2 ustawy z 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, poprzez: a) wydanie decyzji zobowiązującej stronę do zwrotu środków pomimo niezaistnienia przesłanek wymienionych w treści przepisu, ponieważ środki zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem i wydatkowane były zgodnie z procedurami, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych o czym organ posiadał wiedzę przed wydaniem decyzji, oraz b) poprzez brak przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie w jakiej części środki przeznaczone na realizację programu mogły zostać niewykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia zobowiązującego stronę do zwrotu całości uzyskanego dofinansowania; co doprowadziło do wydania decyzji niesłużącej interesowi społecznemu oraz słusznemu interesowi stron, co miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z odmową uchylenia decyzji naruszającej przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności: art. 42 i art. 43 k.p.a. dokonane przy ocenie doręczeń wezwań dokonywanych przez organ I instancji, pomimo że doręczenia te aktualizowały po stronie organu prawo do wydania decyzji niekorzystnej dla strony, a tym samym wiązały się z wykonywaniem władztwa publicznego, nie zaś z prawami i obowiązkami o charakterze cywilnoprawnym, co doprowadziło do przyjęcia, iż wniosek o płatność beneficjent złożył po terminie wynikającym z prawidłowo doręczonych mu wezwań; stało to u podstaw odmowy uwzględnienia tych dokumentów przez organ przy ocenie wniosku o płatność i w dalszej kolejności wezwania do zwrotu wypłaconych środków, a w konsekwencji było podstawą wydania decyzji o zwrocie środków w trybie art. 207 ustawy o finansach publicznych, która została wydana z naruszeniem prawa oraz z pokrzywdzeniem słusznego interesu strony zgodnego z celem społecznym, co miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). 4. naruszenie przepisów art. 154 § 1 k.p.a. względnie art. 155 k.p.a. poprzez niezastosowanie żadnego z tych przepisów w sytuacji w której zaistniały ku temu przesłanki w postaci słusznego interesu strony oraz interesu publicznego, które przemawiały za uchyleniem decyzji organu utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa Pomorskiego nr 1/2017 zobowiązującą do zwrotu środków względnie zmianę decyzji w zakresie wnioskowanym przez skarżącego, co miało wpływ na wynik sprawy, a jednocześnie w zakresie tego przepisu Sąd zastosował niewłaściwą wykładnię pojęć słusznego interesu strony oraz interesu publicznego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a. względnie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), 5. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7a § 1 k.p.a. polegające na tym iż wobec wątpliwość w zakresie wyboru odpowiedniego środka reakcji organu na zaniechania beneficjenta nie uwzględniono wątpliwości interpretacyjnych w sposób niekrzywdzący strony postępowania, czego efektem była decyzja o zwrocie dofinansowania pomimo zrealizowania celu projektu oraz braku prawa organu do żądania zwrotu zarówno całości jak i części dofinansowania (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) 6. naruszenie art. 6,7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, w tym, a w konsekwencji lakoniczne uzasadnienie decyzji, brak odniesienia się do wszystkich wątpliwości zgłaszanych przez stronę w toku postępowania i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności spornych w sprawie i istotnych dla jej rozstrzygnięcia, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem kontroli sądowej w tej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 kwietnia 2022 r. która została wydana w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 k.p.a. Jest to postępowanie nadzwyczajne, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej w jednym tylko aspekcie, a mianowicie, czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nadto w tym trybie weryfikacji podlegają wyłącznie decyzje prawidłowe bądź też dotknięte wyłącznie wadliwością niekwalifikowaną. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej zawartych w punktach 1, 2, 3, 5, i 6 petitum skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że odnoszą się one nie do zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji (wydanych w trybie nadzwyczajnym), lecz do decyzji wydanej w trybie głównym, w której rozstrzygnięto o konieczności zwrotu otrzymanej pomocy. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku o niezasadności ww. zarzutów. Również niezasadny jest zarzut zawarty w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów art. 154 § 1 k.p.a. względnie art. 155 k.p.a. poprzez niezastosowanie żadnego z tych przepisów w sytuacji w której zaistniały ku temu przesłanki w postaci słusznego interesu strony oraz interesu publicznego, które przemawiały za uchyleniem decyzji organu utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa Pomorskiego nr 1/2017. Podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu podnosi wadliwość decyzji wydanej w trybie głównym z naruszeniem art. 207 ustawy o finansach publicznych oraz art. 43 i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Tym samym autor skargi kasacyjnej w istocie kwestionuje możliwość zastosowania w tej sprawie art. 154 k.p.a., gdyż jak już zaznaczono ten tryb nadzwyczajny ma zastosowanie wyłącznie do decyzji prawidłowych bądź też dotkniętych wyłącznie wadliwością niekwalifikowaną. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutu zawartego w punkcie 4 kwestionowano niezastosowanie art. 154 k.p.a. w sytuacji, w której zaistniały ku temu odpowiednie przesłanki. W tym miejscu należy wskazać, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a), ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. W skardze kasacyjnej nie zawarto jednak zarzutów kwestionujących ustalenia okoliczności związanych ze słusznym interesem strony lub interesem publicznym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 złotych obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu będącego radcą prawnym orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).