I GSK 1242/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 85/23 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 27 grudnia 2022 r. nr 9003-2022-000558 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 20 czerwca 2023r., sygn. akt III SA/Lu 85/23 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę K. B. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też: Dyrektor LOR ARiMR", "Dyrektor") z 27 grudnia 2022r., nr 9003-2022-000558 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2021. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji organu II i I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, ti.: art. 145 §1 pkt 1 lit. c), art. 151 i art 144 § 4 p.p.s.a. przez oddalenie skargi przez Sąd i nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wszystkich przesłanek rozstrzygnięcia pomimo, że w sprawie postępowanie prowadzone przez organ zawierało wady przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a których zauważenie przez Sąd winno spowodować uwzględnienie skargi i stanowić osnowę sporządzonego uzasadnienia, dotyczy to: 1. art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz.U. z 2020r., Nr 170, poz. 1341) przez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i oparcia swojej decyzji jedynie na wynikach kontroli na miejscu, gdy dowód ten podlega ocenie zgodnie z wymogami przewidzianymi przez art. 80 k.p.a., a nie stanowi wyłącznej podstawy do przyznania płatności jak de facto uznały organy i norma ta nie zwalnia organu z obowiązku dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę; 2. art. 7 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach przez błędną ocenę dowodów, czego skutkiem było ustalenie, że na rolnik na działce [...] zgłoszonej do płatności na powierzchni 0,28 ha: a. nie przestrzegał zakazu mechanicznego niszczenia struktur gleby i przekształcił występujące w gospodarstwie rolnym trwałe użyte zielone i pastwisko przez okres 5 lat, b. przekształcił "trwały użytek zielony" i zniszczył w sposób mechaniczny glebę; 3. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach przez sporządzenia uzasadnienia decyzji, w sposób który nie pozwala na kontrolę instancyjną, w szczególności dotyczy to braku wnikliwej analizy zasadności odmowy przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę; II. Naruszenie prawa materialnego tj: § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015r., poz. 415 z póz. zm.), przez błędną wykładnię i uznanie, że każde zaoranie stanowi "przekształcenie" użytku zielonego w rozumieniu tej normy, gdy właściwa jej interpretacja nakazuje przyjąć, że zaoranie stanowi "przekształcenie, o ile użytek ten przestanie być gruntem wykorzystywanym do uprawy traw lub innych zielnych roślin". Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wnoszący skargę kasacyjną jest więc zobowiązany do powołania odpowiednich norm prawnych (materialnych lub procesowych), a nadto, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest zobowiązany do wyjaśnienia, na czym polega ich naruszenie. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Według art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń przepisów postępowania. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego, za bezzasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (błędnie wskazanego jako art. 144 § 4 p.p.s.a.) Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. jako występujący samodzielnie wzorzec kasacyjny może być przedmiotem skutecznego zarzutu jedynie w dwóch przypadkach, a mianowicie, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a nadto, gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i na jakich podstawach (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09). Wskazać również trzeba, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Ponadto uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a. musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dodać należy, że za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu, co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Z motywów wyroku wynika tok rozumowania pozwalający jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie oraz przepisów stanowiących podstawę wydanej decyzji przez organ. Tym samym wyrok poddaje się kontroli instancyjnej (por. wyroki NSA z 25 listopada 2010r., sygn. akt I GSK 1215/09, z 24 lutego 2015r., sygn. akt II OSK 1761/13, z 7 kwietnia 2017r., sygn. akt I GSK 816/15). Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącej skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego, co należy podkreślić polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z: 26 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015r., sygn. akt I GSK 1779/13). Wskazać też należy, że przepisy określające kompetencje Sądu administracyjnego w fazie orzekania, a więc m.in.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. mają charakter norm blankietowych, regulujących jedynie przyjęty przez Sąd wojewódzki kierunek rozstrzygnięcia - art. 151 p.p.s.a. - w sytuacji nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, obliguje Sąd do jej oddalenia w odpowiednim zakresie; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - ma zastosowanie w sytuacji uwzględnienia skargi w całości albo w części, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe, alternatywnie regulujące sposób rozstrzygnięcia sporu przez WSA to autor środka zaskarżenia, dążąc do prawidłowego powołania się na zarzut naruszenia przepisów postępowania, zobowiązany był do powiązania przepisów wynikowych stosowanych przez WSA (art. 151 p.p.s.a.) z innymi przepisami procesowymi takimi, którym w jego ocenie Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, a tego w omawianym zarzucie jak już wskazano skutecznie nie dokonano. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji ponadto naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i oparcia swojej decyzji jedynie na wynikach kontroli na miejscu, gdy dowód ten podlega ocenie zgodnie z wymogami przewidzianymi przez art. 80 k.p.a., a nie stanowi wyłącznej podstawy do przyznania płatności jak de facto uznały organy i norma ta nie zwalnia organu z obowiązku dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę (pomiary dokonane za pomocą urządzenia GPS przy wykorzystaniu taśmy mierniczej), art. 7 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach przez błędną ocenę dowodów oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach przez sporządzenia uzasadnienia decyzji, w sposób który nie pozwala na kontrolę instancyjną, w szczególności dotyczy to braku wnikliwej analizy zasadności odmowy przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę. Również ten zarzut nie jest zasadny. Według art. 3 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W ust. 2 i ust. 3 tej ustawy zawarto regulacje inne, niż te w k.p.a. W postępowaniach, o których mowa organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis art. 7 k.p.a. nie miał zatem zastosowania w postępowaniu w sprawie przyznania płatności. Natomiast ustosunkowując się do stanowiska skarżącego kasacyjnie zauważyć trzeba, że materiał dowodowy, którym organ dysponował w tej sprawie był wystarczający do podjęcia kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. W rozpoznawanej sprawie zadeklarowane przez skarżącego we wniosku powierzchnie zgłoszonych do płatności działek zostały zmierzone w oparciu o system LPIS, którego element stanowi ortofotomapa (cyfrowe odwzorowanie terenu wykonane na podstawie zobrazowań satelitarnych) oraz wywiad terenowy (kontrolę na miejscu). W trakcie wywiadu terenowego sprawdza się rodzaj uprawy/grupy upraw, jaka występuje na kontrolowanej działce rolnej, wykonywane są zdjęcia działki rolnej i ewentualnie dokonywane są pomiary granic, które były zbyt małe lub słabo widoczne (np. w cieniu drzew). Zweryfikowane w ten sposób dane pozwalają na precyzyjne ustalenie granic i powierzchni działek. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że sporządzony w niniejszej sprawie raport z kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną jest dowodem wiarygodnym, który mógł stanowić podstawę do czynienia na jego podstawie ustaleń faktycznych w kwestii powierzchni działek kwalifikujących się do płatności. Analiza zawartych w nim danych prowadzi do wniosku, że powierzchnie działek rolnych, w stosunku, do których skarżący ubiegał się o przyznanie omawianej płatności zostały ustalone prawidłowo. W zaskarżonej decyzji organ szczegółowo opisał nieprawidłowości stwierdzone w zakresie powierzchni tych działek oraz sposób w jaki obliczył te powierzchnie, w tym powierzchnie obszaru wykluczonego z płatności. Wnioski organu są spójne i logiczne i nie budzą żadnych wątpliwości. Kontrola na miejscu została w niniejszej sprawie przeprowadzona przez dysponujących odpowiednią wiedzą pracowników Biura Kontroli na Miejscu, które następnie dokonało ponownej weryfikacji wyników kontroli, zaś raport z czynności kontrolnych jest co do zasady dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. O wadze takiego raportu świadczy to, że kontrole mogą być przeprowadzane tylko przez określone podmioty. Protokół z przeprowadzonej kontroli zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 53 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014r., Nr 227, str. 69 z późn. zm.). Również sam skarżący nie wskazał konkretnie na czym nieprawidłowości w obliczonej powierzchni działek miałyby polegać. Należy również zaznaczyć, że podniesione w tej sprawie zarzuty procesowe wskazują jedynie na istniejące w ocenie strony skarżącej kasacyjnie uchybienia, ale nie spełniają jednakże wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów, tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy. Niezależnie od przedstawionego powyżej stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stawia wymóg wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nawet nie podjęto próby wykazania, że naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, NSA stwierdził, że sposób, w jaki skonstruowano oraz uzasadniono zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie daje podstaw do uznania, że skarżący kasacyjnie skutecznie podważył stan faktyczny, który przyjęty został przez Sąd I instancji jako prawidłowo ustalony przez organ za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie. Skoro zaś stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został skutecznie podważony, to Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że okoliczności sprawy kształtują się w sposób, jak opisał je Sąd I instancji. Z niego zaś wynika, że, z uwagi na stwierdzenie nieprawidłowości na działce [...] na powierzchni 0,28 ha oznaczonych kodami R 544 - Rolnik przestrzega zakazu mechanicznego niszczenia struktury gleby (w tym bronowania i przeorywania) oraz R 13 o - Rolnik/zarządca nie przekształca występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 lit. h rozporządzenia 1307/2013, na podstawie powyższych przepisów, na skarżącego została nałożona sankcja w łącznej wysokości 22 403,87 zł, na którą składają się płatności w roku 2020 - 5 960,35 zł, w roku 2019 - 5 991,45 zł, w roku 2018 - 5 131,61 zł i w roku 2017 - 5 320,46 zł. Nie ma wątpliwości, że w obowiązującym stanie prawnym prawidłowe wykonywanie deklarowanego przez rolnika zobowiązania polega między innymi na respektowaniu zakazu przekształcania TUZ. Dla rozpoznania sprawy zatem istotne znaczenie miało ustalenie znaczenia wyrażeń: "przekształcać" oraz "trwałe użytki zielone". Prawodawca unijny jak i krajowy nie zdefiniowali pojęcia "przekształcać", co nakazywało odwołać się do powszechnego znaczenia tego słowa. Według SJP PWN "przekształcać" oznacza nadawać czemuś inną postać, formę, inny wygląd, kształt, charakter, zmieniać coś w coś innego, przeobrażać, przemieniać (por. wyroki NSA w sprawach I GSK 3098/18 i I GSK 3038/18 oraz z 22 września 2021r., sygn. akt I GSK 296/21). Drugie z pojęć zostało zdefiniowane w art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia 1307/2013. Według tego przepisu trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" (zwane łącznie "trwałymi użytkami zielonymi") oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Państwa członkowskie mogą również zadecydować o uznaniu za trwałe użytki zielone innych gruntów wymienionych w dalszej części przepisu. Zaoranie trwałych użytków zielonych w czasie wykonywania zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego i utrzymywanie tego stanu w chwili ustalania charakteru użytków należy zakwalifikować jako przekształcenie występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych w rozumieniu § 33 ust. 6 w związku z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Zgodnie z § 33 ust. 6 rozporządzenia RŚK, jeżeli rolnik lub zarządca przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje temu rolnikowi lub zarządcy w wysokości zmniejszonej o 20%. Zakaz przekształcania trwałych użytków zielonych został wprost sformułowany w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚK, który stanowi, że rolnik realizujący zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne nie może przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013r. Tak więc, dla rozpoznania tej sprawy istotne znaczenie miało ustalenie znaczenia dwóch wyrażeń, a mianowicie "przekształcać" oraz "trwałe użytki zielone". Zgodnie z § 33 ust. 6 rozporządzenia RŚK, jeżeli rolnik lub zarządca przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje temu rolnikowi lub zarządcy w wysokości zmniejszonej o 20%. Zakaz przekształcania trwałych użytków zielonych został wprost sformułowany w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RŚK, który stanowi, że rolnik realizujący zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne nie może przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013r. Wywiązywanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego ocenia się w perspektywie podjętego wieloletniego zobowiązania, zatem stwierdzenie uchybień w realizacji programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania wieloletniego i skutkuje obowiązkiem uwzględnienia pobranych kwot, również wypłaconych w latach wcześniejszych, przyznanych za realizację tego zobowiązania, za cały okres ich pobierania. Trafnie zatem WSA wskazał, że organ zasadnie przyznał skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2021 w pomniejszonej wysokości w ramach pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone oraz Wariantu 5.4. Półnaturalne łąki wilgotne pakietu 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000, odmówił przyznania płatności w ramach wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne tego pakietu oraz nałożył sankcje, z uwagi na zmniejszoną w stosunku do zadeklarowanej we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej powierzchnię zakwalifikowaną do płatności części działek oraz stwierdzone nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymogów podjętego zobowiązania. Bez wpływu na wynik sprawy jest natomiast powoływanie się przez skarżącego na okoliczność, że powierzchnia 0,28 ha w stosunku do prawie 70 ha do której rolnik nie zastosował się do przyjętych zobowiązań stanowi promil całej powierzchni objętej zobowiązaniem. Naczelny Sąd Administracyjny analizując zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z zarzutami naruszenia prawa materialnego, stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie nie podzielił zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.