I GSK 1240/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1593/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w Ż. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 lipca 2018 r. nr 23/2018 w przedmiocie stwierdzenia niespełnienia przez grupę warunków uznania i wykreślenie grupy z rejestru grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o. o. w Ż. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1593/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z w Ż. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 20 lipca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia niespełniania przez grupę warunków uznania i wykreślenia grupy z rejestru grup producentów rolnych. Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając go w całości. I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a." zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zmianie ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków europejskiego funduszu rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 1888) dalej – "ustawa zmieniająca" poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i uznanie, że skarżąca nie spełnia warunków określonych w art. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1026 z późn. zm.) - dalej – "ustawa o grupach producentów rolnych" albo art. 3a ustawy o grupach procentów rolnych lub w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy o grupach procentów rolnych, co doprowadziło do oddalenia skargi i utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji podczas gdy już na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji tj. na dzień 12 marca 2018 r. skarżąca spełniała powyższe warunki (już od października 2017 r.), a ponadto w terminie wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej złożyła do organu wniosek o potwierdzenie spełniania powyższych warunków, wypełniając dyspozycję tego przepisu, a więc organ pierwszej instancji powinien wydać decyzję o stwierdzeniu spełnienia przez skarżącą warunków uznania, czego nie uczynił, który to błąd został utrzymany w mocy przez organ drugiej instancji, a naruszenie to nie spotkało się odpowiednią reakcją ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; b) art. 4 ust. 6 ustawy zmieniającej poprzez niezastosowanie tego przepisu, podczas gdy skarżąca spełnia wszelkie przesłanki wynikające z ustawy o grupach procentów rolnych i złożyła w ustawowym terminie wniosek wskazany w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej, a zatem organ był zobligowany wydać zaświadczenie potwierdzające spełnianie przez grupę warunków wymaganych przepisami, czego nie uczynił, a na które to naruszenie nie zareagował również Wojewódzki Sąd Administracyjny. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 poz. 1257 ze zm.) – dalej: "k.p.a." poprzez błędne przyjęcie mimo zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności aktu notarialnego Repertorium A nr [....] z dnia 23 października 2017 r. wraz ze stosownymi wyjaśnieniami i umową sprzedaży udziałów z dnia 23 października 2017 r., że wymagania wprowadzone ustawą zmieniającą nie zostały spełnione w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, czego nie wziął pod uwagę również organ drugiej instancji (jak również faktu, iż ww. zmiany zostały uwidocznione w KRS nie później niż w czerwcu 2018 r., a zatem przed wydaniem decyzji przez organ II instancji - dnia 20 lipca 2018 r.), a co stanowiło naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż świadczy o niewyczerpującym rozpatrzeniu całości materiału dowodowego, nie oparciu się na dowodach istotnych dla sprawy oraz ocenie materiału dowodowego naruszającej zasadę swobodnej oceny dowodów, w szczególności przyjęte rozumowanie nie było zgodne z zasadami logiki. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji przez Sąd mimo naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymującego w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji z dnia 12 marca 2018 r. o stwierdzeniu niespełniania warunków uznania, podczas gdy decyzja ta powinna zostać uchylona; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji przez Sąd mimo naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy - błędnego uznania, iż prawidłowo wskazano podstawę prawną w decyzji, z której zdaniem organu wynikał obowiązek skarżącej do dostosowania aktu założycielskiego m.in. w zakresie celów, ze względu na które grupa jest utworzona (art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 3a pkt 2 ustawy o grupach procentów i obligatoryjnych elementów, jakie powinien zawierać (art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów w terminie do dnia 18 grudnia 2016 r. wskazując w uzasadnieniu, że taki obowiązek wynikał z ustawy zmieniającej, a w podstawie prawnej wskazując art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 5 pkt 2 ustawy zmieniającej, podczas gdy w powołanej ustawie - rozpatrywanej jako całość - brak jest jakiegokolwiek przepisu nakładającego na skarżącą wypełnienie wyżej opisanego obowiązku w terminie do dnia 18 grudnia 2016 r., a zatem podstawa decyzji została wskazana z naruszeniem art. 107 § 1 ust. 4 k.p.a., gdyż przepisy te nie mogły stanowić podstawy skarżonej decyzji; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji przez Sąd mimo naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, ze względu na niewyjaśnienie w decyzji dlaczego i na jakiej podstawie organ uznał, że nałożony na skarżącą w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej obowiązek złożenia w terminie rocznym wniosku o potwierdzenie spełniania warunków wskazanych w ustawie o grupach producentów rolnych oznacza jednocześnie, zdaniem organu, obowiązek do dostosowania w tym samym czasie aktu założycielskiego do powyższych przepisów; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) dalej: - "Konstytucja RP" poprzez brak uchylenia decyzji przez Sąd mimo naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej w wyniku uznania, że skarżąca nie spełniła warunków uznania, podczas gdy w trakcie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji pismem z dnia 11 października 2017 r., wezwał skarżącą, aby w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, przedłożyła m.in. dokumenty potwierdzające spełnianie przez akt założycielski skarżącej warunków wynikających z ustawy o grupach producentów, a skarżąca w terminie wyznaczonym przez organ pierwszej instancji wypełniła nałożone na nią zobowiązanie, dostosowując akt założycielski do warunków ustawy o grupach producentów rolnych i dostarczając ten dokument (akt notarialny Repertorium A nr [...] z dnia 23 października 2017 r.) wraz ze stosownymi wyjaśnieniami i umową sprzedaży udziałów - w dniu 23 października 2017 r., a więc zachowując termin na dokonanie czynności. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenie o stwierdzeniu spełniania przez grupę warunków uznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii spełnienia przez skarżącą spółkę przesłanki do wykreślenia grupy z rejestru grup producentów rolnych. W trakcie postępowania ustalono, że spółka nie dostosowała swojego aktu założycielskiego do wymogów znowelizowanej ustawą o grupach producentów rolnych w zakresie celów działalności grupy w ustawowym terminie, tj. do dnia 18.12.2016 r., a zatem grupa nie spełnia warunku określonego w art. 3 ust.1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 ust. 1 tej ustawy oraz art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 5 pkt 2 ustawy zmieniającej. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego sprowadzają się do wskazania naruszeń w przeprowadzonym przez organy postępowaniu dowodowym, w szczególności poprzez wadliwe uznanie, że poprzez nałożony na spółkę obowiązek oznaczał konieczność dostosowania aktu założycielskiego w terminie do dnia 18 grudnia 2016 r. oraz wadliwym wskazaniu przez organ podstawy prawnej nałożenia takiego obowiązku, jak też braku wyjaśnienia w jej uzasadnieniu. Natomiast zarzuty przepisów prawa materialnego dotyczą błędnego uznania niespełnienia przez skarżącą warunków określonych w ustawie o grupach producentów rolnych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej tym przepisem grupy wpisane do rejestru grup producentów przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej składają w terminie roku od dnia wejścia w życie tej ustawy do dyrektora oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego właściwego ze względu na siedzibę grupy wniosek o potwierdzenie spełniania warunków określonych w art. 3 albo art. 3a oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy o grupach (w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą). Co istotne dla rozpoznawanej sprawy, do wniosku należało dołączyć m.in. akt założycielski grupy. Oznacza to, że zarejestrowana grupa producentów rolnych powinna dokonać koniecznych zmian w akcie założycielskim, dostosowując treść swojego aktu do treści przepisów w wersji obowiązującej od 18 grudnia 2016 r. oraz złożyć stosowny wniosek o potwierdzenie spełniania tych warunków. Co istotne, termin dostosowania tych zmian i złożenia właściwego wniosku został określony jako roczny, liczony od dnia wejścia w życie zmian wprowadzonych omawianą nowelą. Zatem termin ten upływał, zarówno na dokonanie zmian w akcie założycielskim, jak i na zgłoszenie stosownego wniosku, w dniu 18 grudnia 2016 r. W tej sytuacji dokonanie wymaganych zmian i dostosowanie do wymogów wynikających z ustawy zmieniającej zależało tylko od spółki i to ona powinna tych zmian dokonać. Co istotne z punktu podniesionych przez skarżącą kasacyjnie zarzutów, złożenie wniosku o potwierdzenie spełniania ustawowych warunków nie inicjuje procedury dokonania zmian dostosowawczych, a stanowi tylko informację o zmianach już dokonanych, które to zmiany organ ma niejako zatwierdzić, potwierdzając spełnienie warunków. Zatem zmiany dostosowawcze muszą już być przeprowadzone w dacie złożenia wniosku, a skoro wniosek o zatwierdzenie tych zmian zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej musi być złożony w terminie roku od wejścia w życie ustawy zmieniającej, to te zmiany dostosowawcze muszą być wprowadzone przed upływem tego terminu. Nie można przy tym wykluczyć uzupełnienia wniosku po jego złożeniu przez wskazanie innych wcześniej niedokonanych zmian dostosowawczych, jednak i te uzupełniające zmiany dostosowawcze muszą być wprowadzone w wynikającym z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej terminie jednego roku od jej wejścia w życie. Organ analizując wniosek o potwierdzenie spełniania warunków ocenia wprowadzenie zmian dostosowawczych według stanu na datę złożenia wniosku, ewentualnie jego uzupełnienia, jednak na datę nie późniejszą niż wynikającą z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej, to jest jednego roku od wejścia w życie ustawy zmieniającej. Nie ulega też wątpliwości, że przedmiotowy termin to termin prawa materialnego, a nie prawa procesowego. Nowela do ustawy określiła skutki prawne zachowania terminu. W przypadku złożenia wniosku z zachowaniem terminu i zachowaniem zmian w akcie założycielskim zgodnie z nowymi, prawnymi wymaganiami, organ wydawał grupie zaświadczenie potwierdzające spełnianie przez grupę warunków określonych w art. 3 albo art. 3a oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej w art. 1 w brzmieniu nadanym nowelą do ustawy (art. 4 ust. 6). Natomiast w przypadku niezłożenia wniosku w terminie bądź złożenia wniosku w terminie ale niedokonania zmian merytorycznych wymaganych nową treścią przepisów ustawy o grupach producenckich, organ wydawał decyzję o stwierdzeniu niespełniania przez grupę warunków określonych w art. 3 albo art. 3a oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej w art. 1 w brzmieniu nadanym nowelą do ustawy i wykreślał ją z rejestru grup (art. 4 ust. 5). W związku z tym za niezasadne należało uznać stanowisko skarżącej kasacyjnie, że brak jest podstawy prawnej dla wykonania takiego obowiązku. Jak też za błędne twierdzenie skarżącej spółki, że złożyła wniosek w terminie i spełniła warunki dla uznania jej za grupę. W tym miejscu nie można tracić z pola widzenia faktu, że strona była w zasadzie dwukrotnie informowana o konieczności dokonania stosownych zmian. Pierwszą korespondencję wystosowano w dniu 7 stycznia 2016 r. gdzie poinformowano spółkę o obowiązkach i terminie dokonania wymaganych zmian. Kolejną korespondencję wystosowano do skarżącej spółki pismem z dnia 21 października 2016 r., kiedy to organ powiadamiał wszystkie grupy figurujące w rejestrach o konieczności oraz o terminie wprowadzenia stosownych zmian. W tej sytuacji nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem, że organy i Sąd pierwszej instancji nie wzięły pod uwagę aktu notarialnego z dnia 23 października 2017 r. (Rep. A nr [...]). Zasadnie wskazano, że stanowiło to okoliczność do stwierdzenia uchybienia terminowi. Natomiast strona skarżąca kasacyjnie zdaje się nie zauważać, że w organ wezwał stronę do przedłożenia dokumentów, które miały potwierdzić wprowadzenie zmian w akcie założycielskim z uwzględnieniem terminu do dnia 18 grudnia 2016 r. Za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie wskazanych przepisów k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji miał obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia również z punktu widzenia aspektów, na które strona nie zwróciła uwagi w skardze, a które mają istotne znaczenie dla dokonania takiej oceny. Co jednak istotne, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w takim zakresie tylko w granicach sprawy, a autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby WSA uczynił przedmiotem rozpoznania inną sprawę administracyjną niż ta, w której wniesiono skargę. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Strona nie wskazała, na czym konkretnie naruszenie przepisu ustawy zasadniczej miałoby polegać. W związku z powyższym, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem w sytuacji niespełnienia warunków znowelizowanej ustawy o grupach producentów rolnych, organ zasadnie wydał decyzję o niespełnieniu przez grupę wymaganych warunków (art. 4 ust. 5 pkt 2 ustawy zmieniającej). Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.