I GSK 1229/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Średzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Po 93/19 w sprawie ze skargi Powiatu Średzkiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2018 r. nr 27/1447/2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu Średzkiego na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu), wyrokiem z 29 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Po 93/19, oddalił skargę Powiatu Średzkiego (dalej zwanego powiatem lub skarżącym) na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej Kolegium RIO) w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2018 r., nr 27/1447/2018, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu Średzkiego na lata 2018-2033. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu wniósł powiat, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 148 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) w zw. z art. 85 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995, ze zm., zwanej dalej: u.s.p.) w zw. z art. 80 ust. 1 u.s.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż podjęcie zaskarżonej uchwały organu nadzoru było prawnie dopuszczalne pomimo, iż zagadnienie w niej określone jest przedmiotem nieprawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego w formie uchwały nr 25/1355/2018 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 21 listopada 2018 r. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie powiat wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej uchwały RIO i umorzenie postępowania nadzorczego, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, iż wynikające z art. 80 ust. 1 u.s.p. ustawowe wtrzymanie wykonania uchwały Rady Powiatu Średzkiego jest wystarczające dla celów postępowania nadzorczego i nie wymaga wydania kolejnego aktu nadzoru. Nie uzasadnia również nadania przymiotu wykonalności nieprawomocnemu, wcześniej wydanemu rozstrzygnięciu organowi nadzoru. Brak jest podstaw prawnych aby stanowisko organu nadzoru, wynikające z nieprawomocnej uchwały, uzasadniało wystąpienia kompetencji tego organu do wydania kolejnego aktu nadzoru, do uchwały w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej, która nie wprowadza żadnych zmian w zakresie zagadnienia objętego wcześniej aktem nadzoru. Wykładnia taka pozostaje, zdaniem skarżącego kasacyjnie, w sprzeczności z art. 85 ust. 5 u.s.p. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdzono, że praktyka uchwałodawcza wynikająca ze specyfiki aktu jakim jest wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego i zmiany do niej wymusza konieczność ujmowania kolejnych zmian w WPF w formie kompletnych zapisów obejmujących powtórzenie zapisów wcześniej ujętych w WPF przez radę. Tym samym Sąd I instancji zdaje się nie zauważać, że załącznik nr 2, przyjęty uchwałą rady powiatu, objęty nadzorem kolejny raz nie stanowi nowej zmiany uchwały w sprawie WPF, a jedynie powtórzenie zapisów objętych wcześniejszą zmianą, których wykonanie zostało wstrzymane. W ocenie skarżącego jego rada, wobec braku prawomocności pierwszego z aktów nadzoru, obowiązana była powtórzyć zapisy wcześniej zakwestionowane powstrzymując się od modyfikacji zapisów WPF w zakresie objętym wcześniejszym aktem nadzoru. Co też uczyniła. Kolegium RIO w Poznaniu, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W rozwinięciu swego stanowiska stwierdziło, że nie zachodziła i nie zachodzi tożsamość między obu rozstrzygnięciami nadzorczymi organu i nie zachodzą skutki prawne, jakich dopatruje się skarżący w istniejącym stanie faktycznym i prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. art. 193 zdanie drugie P.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Z uwagi na powyższe, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się w rozważaniach uzasadnienia wydanego przez siebie wyroku do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego. W przedmiotowej sprawie, w której nie stwierdzono nieważności postępowania ani podstaw do umorzenia postępowania czy też odrzucenia skargi, formułując zarzuty skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie. Do jego sprowadza się jedynie zarzut skargi kasacyjnej, w którym wnoszący ją powiat zarzucił naruszenie art. 148 P.p.s.a. w zw. z art. 85 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 80 ust. 1 u.s.p., poprzez przyjęcie, że podjęcie zaskarżonej uchwały organu nadzoru było prawnie dopuszczalne pomimo, iż zagadnienie w niej określone jest przedmiotem nieprawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego w formie uchwały nr 25/1355/2018 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 21 listopada 2018 r. Odnosząc się do przedmiotowego zarzutu stwierdzić należy, że nie znajduje on uzasadnionych podstaw. W tym zakresie, na wstępie zaznaczyć należy, że ze swej istoty zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, nie może odnieść zamierzonego przez jego autora skutku w sytuacji niepodważenia ustaleń faktycznych sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to bowiem z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (np. wyroki NSA z 5.09.2014 r., I OSK 1119/13, LEX nr 1664430; z 15.06.2021 r., III OSK 181/21, LEX nr 3191237) (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 174). W niniejszym przypadku ustalenia faktyczne sprawy, przyjęte przez Sąd I instancji za prawidłowe, nie zostały podważone. Skarżący kasacyjnie powiat w ogóle nie sformułował zresztą zarzutów zmierzających do podważenia ich zasadności. W swojej skardze kasacyjnej zawarł wyłącznie jeden zarzut dotyczący, w jego ocenie, naruszenia prawa materialnego, podczas gdy wymienione w nim przepisy regulują w znacznym zakresie procesowe aspekty, odnoszące się do aktów nadzoru. Art. 85 ust. 5 u.s.p. stanowi, że rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi albo z dniem oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Natomiast zgodnie z art. 80 ust. 1 u.s.p. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Naruszenia wyżej przytoczonych przepisów powiat upatruje w podjęciu rozstrzygnięcia nadzorczego, w stosunku do zagadnienia, ocenionego innym aktem nadzoru. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, gdyż nadzorowi podlega konkretna uchwała organu stanowiącego powiatu, a nie objęta nią problematyka. Tak więc podjęcie kolejnej uchwały, nawet zbieżnej treściowo z tą, którą wcześniej zakwestionował organ nadzoru, nie pozbawia ten organ kompetencji do odrębnego ocenienia jej, pod kątem zgodności z prawem. Bez wpływu na tego rodzaju interpretację zakresu kompetencji organu pozostaje fakt, wstrzymania wykonania, z mocy art. 80 ust. 1 u.s.p., poprzedniej uchwały, w związku ze stwierdzeniem jej nieważności. Kolegium RIO, podejmując czynności nadzorcze wobec uchwały z 5 grudnia 2018 r., nie miało bowiem obowiązku wstrzymania się z nimi do czasu uprawomocnienia się wyroku w sprawie ze skargi powiatu na akt nadzoru, stwierdzający nieważność uchwały z 21 listopada 2018 r. W związku z powyższym, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Kierując się art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie powiatu na rzecz Kolegium RIO w Poznaniu kwotę 240 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który w imieniu organu sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.