I GSK 1224/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. Sp. j. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 396/21 w sprawie ze skargi N. Sp. j. w K. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 21 kwietnia 2021 r. nr 9013-00000006582/21 w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: Sąd I instancji lub WSA), wyrokiem z 31 marca 2022 r., sygn. I SA/Ke 396/21, oddalił skargę N. Sp. j. w K. (dalej: spółka lub skarżącą) na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 21 kwietnia 2021 r., nr 9013-00000006582/21 w przedmiocie kwoty nienależnie pobranej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniosła spółka, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.): 1. art. 7 ust. 3 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. UE.L. z 2014 r. nr 227, str. 69 ze zm.; dalej: rozporządzenie 809/2014) - poprzez błędne przyjęcie, że norma ta ma nie znajdować w sprawie zastosowania z tej przyczyny, że płatność, której zwrot nakazuje decyzja zaskarżona w skardze oddalonej zaskarżonym wyrokiem, miała jakoby nie zostać dokonana na skutek błędu właściwego organu który to wniosek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrażony jednoznacznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w świetle okoliczności sprawy jest oczywiście niezgodny z prawdą i jest w związku z tym nieuprawniony, II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przez WSA norm postępowania sądowo-administracyjnego, polegające na: 2. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez brak dostrzeżenia przez WSA naruszenia przez organ normy art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014, polegającego na błędnym przyjęciu, że norma ta ma nie znajdować w sprawie zastosowania z tej przyczyny, że płatność, której zwrot nakazuje decyzja zaskarżona w skardze oddalonej zaskarżonym wyrokiem, miała jakoby nie zostać dokonana na skutek błędu właściwego organu, które to naruszenie miało bezpośrednio wpływ wynik postępowania administracyjnego. Wobec powyższego spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekła się z przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że już w roku 2011 Kierownik Biura Powiatowego ARIRM w Kielcach, będący tym samym organem, który w latach 2017 i 2018 wypłacił skarżącej kasacyjnie spółce zaliczki na poczet płatności bezpośrednich posiadał, wbrew temu co sugeruje organ w zaskarżonej decyzji, z urzędu pełną wiedzę na temat wszystkich okoliczności faktycznych, które w decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego, zaaprobowanej zaskarżonym wyrokiem WSA w Kielcach, wskazano jako uzasadniające przyjęcie konkluzji, że strona wnioskując w roku 2017 i następnie w roku 2018 o płatności bezpośrednie działała w warunkach stworzonych sztucznie. Według skarżącej kasacyjnie błędem, który popełnił organ wypłacając jej środki, był właśnie brak właściwej oceny istniejących w momencie składania przez nią wniosku o płatności (w istocie istniejących, co więcej, od wielu lat) okoliczności faktycznych. Wbrew zaś stanowisku Sądu, spółka żadnych z tych okoliczności nie zatajała. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony przez ustawodawcę zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany przez siebie wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie, na podstawie w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a., do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących obligatoryjnych elementów uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Omawiany przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ogranicza więc wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, oddalającego skargę kasacyjną, wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a. - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Z uwagi na powyższe, korzystając z możliwości przewidzianej w art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się w rozważaniach uzasadnienia wydanego przez siebie wyroku do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Jak stanowi zaś art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego. W związku ze związaniem granicami skargi Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony ani tym bardziej zobowiązany do modyfikowania czy też uzupełniania za strony wadliwie skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej. Nie może także domniemywać ich pełnej treści czy postaci, jak również intencji stron, które przyświecały im przy ich formułowaniu. W przedmiotowej sprawie, w której nie stwierdzono nieważności postępowania ani podstaw do umorzenia postępowania czy też odrzucenia skargi, formułując zarzuty skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędne zastosowanie. Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 – dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane tamże). Przechodząc do oceny podniesionego przez skarżącą kasacyjnie zarzutu, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania jego zasadności. Formułując tego rodzaju zarzut skargi kasacyjnej spółka zarzuciła Sądowi I Instancji naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez niego naruszenia przez organ normy art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014. Naruszenie to zaś miało polegać na błędnym przyjęciu, że norma wyrażona we wskazanej wyżej regulacji ma nie znajdować w sprawie zastosowania z tej przyczyny, że płatność, której zwrot nakazuje decyzja zaskarżona w skardze oddalonej zaskarżonym wyrokiem, miała jakoby nie zostać dokonana na skutek błędu właściwego organu, które to naruszenie miało bezpośrednio wpływ wynik postępowania administracyjnego. Mając na względzie treść omawianego zarzutu, a w szczególności wskazane w nim przepisy prawne, do naruszenia których zdaniem spółki miało dojść, stwierdzić należy, iż przedmiotowy zarzut został wadliwie sformułowany. Wynika to przede wszystkim z tego, że poprzez tenże zarzut, skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego (powołując się na jego podstawę, wyrażoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a także wyraźnie zaznaczając, że chodzi jej o naruszenie przez Sąd I instancji norm postępowania sądowo-administracyjnego), jednakże jako uchybione regulacje podaje przepisy o charakterze materialnoprawnym. Do takich należy bowiem zaliczyć art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014, który określa przypadki, w których beneficjent wsparcia nie jest zobowiązany do zwrotu nienależnie pobranych środków z tego tytułu. Poza tym jako naruszone przez Sąd regulacje p.p.s.a., wskazuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy, który stanowi podstawę do uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny zaskarżonej decyzji czy postanowienia, z uwagi na stwierdzone przez niego naruszenie przepisów prawa materialnego. W tym więc względzie mamy do czynienia z wewnętrzną sprzecznością analizowanego zarzutu. Niezależnie od powyższego nie sposób również pominąć tego, że w ramach tego zarzutu spółka podnosi niezasadne, jej zdaniem, niezastosowanie w sprawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014. Tym samym więc skarżąca kasacyjnie powołuje się na okoliczności, które mogą być rozpatrywane wyłącznie w ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Dodać także należy, że zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, ze swej istoty, służą głównie kwestionowaniu prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, czy też sposobu procedowania Sądu I instancji, nie zaś ocenie poprawności dokonanej wykładni regulacji materialnoprawnych, bądź też ocenie właściwości ich zastosowania w sprawie. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, jaki spółka zawarła w swojej skardze kasacyjnej, to odnosząc się do niego już na wstępie należy zauważyć, że jest on praktycznie tożsamy z tym, jaki sformułowała ona w ramach podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W tym bowiem wypadku również powołała się na błędne niezastosowanie w sprawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014, co jej zdaniem było całkowicie nieuprawnione. W ramach tego zarzutu skarżąca kasacyjnie zarzuciła więc naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wskazując na to, iż jest to efektem między innymi oparcia się przez WSA w Kielcach na niewłaściwych ustaleniach faktycznych. Tak bowiem należy zinterpretować stwierdzenie spółki odnośnie niezgodnego z prawdą orzeczenia. Odnosząc się do tego rodzaju twierdzeń, w tym miejscu należy zaznaczyć, że podważenie prawidłowości zastosowania konkretnych regulacji prawa materialnego, co do zasady, zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (np. wyroki NSA z 5.09.2014 r., I OSK 1119/13, LEX nr 1664430; z 15.06.2021 r., III OSK 181/21). W niniejszym przypadku prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych nie została przez spółkę skutecznie podważona, jako że jej zarzut w tym względzie okazał się nieskuteczny. W świetle więc tego, jej twierdzenia odnośnie nieprawidłowo zastosowanego przepisu prawa są gołosłowne. W ramach omawianego zarzutu, jak również w motywach wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, spółka podnosi, że wypłacenie jej środków w ramach zaliczek na przyszłe płatności miało miejsce w warunkach, w których właściwy organ z urzędu znał okoliczności dotyczące innych ubiegających się o płatności podmiotów, które były z nią powiązane, czy to osobowo czy kapitałowo. W tym zakresie należy jednak zauważyć, że po pierwsze, przywoływany przez nią przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014, jako przesłankę wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych środków wymienia nie tylko okoliczność w postaci pomyłki organu, ale także to, że błąd tego rodzaju nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Skarżąca kasacyjnie, wskazując na nieprawidłowe niezastosowanie w sprawie przepisu art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014 całkowicie pomija tę drugą okoliczność. W tej więc sytuacji jej zarzut, także z tego względu nie może zostać uznany za zasadny. Końcowo należy również nadmienić, że ten aspekt zastosowania wskazanego wyżej przepisu, który sprowadza się do kwestii stwierdzenia pomyłki organu, determinowany jest przede wszystkim poczynionymi w tym zakresie ustaleniami, tj. musi wynikać z oceny przeprowadzonych w sprawie dowodów. Tej zaś skarżąca kasacyjnie spółka w istocie nawet nie próbowała podważyć. W związku z tym jej twierdzenia o nieprawidłowościach w zakresie zastosowania prawa materialnego na gruncie niniejszej sprawy nie zostały nawet właściwie uargumentowane. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.