I GSK 1211/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 164/23 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 grudnia 2022 r. nr 12/2022 w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy S. na rzecz Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 164/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy S. (dalej: Gmina, Skarżąca) na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (dalej: organ, Prezes GUS) z 20 grudnia 2022 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Gminie na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z 31 lipca 2019 r. o powszechnym spisie rolnym w 2020 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1728, ze zm.), przekazano 22 556 zł na wykonywanie zadań w ramach powszechnego spisu rolnego w 2020 r. Dyrektor Urzędu Statystycznego w Katowicach, działając jako Zastępca Wojewódzkiego Komisarza Spisowego poinformował Burmistrza Gminy S., kierującego pracami spisowymi na terenie gminy jako Gminny Komisarz Spisowy, o sposobie podziału przyznanej dotacji celowej wskazując, że ww. kwota dotacji jest przeznaczona na: - wydatki rzeczowe związane z zadaniami realizowanymi na rzecz powszechnego spisu rolnego w 2020 r. - w wysokości: 716 zł; - wydatki na wynagrodzenia w formie dodatków spisowych - w wysokości 14340 zł; - wydatki na nagrody spisowe dla Gminnego Komisarza Spisowego oraz dla członków Gminnego Biura Spisowego, wypłacane jednorazowo po zakończeniu powszechnego spisu rolnego w 2020 r., tj. w grudniu 2020 r. - w wysokości:16 000 zł. W piśmie tym wskazano, że dotacja w części przeznaczonej na jednorazowe nagrody spisowe obejmuje środki również na nagrodę spisową dla Gminnego Komisarza Spisowego, ale o wysokości tej nagrody Gminny Komisarz Spisowy zostanie poinformowany odrębnym pismem po zakończeniu powszechnego spisu rolnego w 2020 r., tj. w pierwszej dekadzie grudnia 2020 r., pozostała zaś kwota powinna zostać podzielona na członków Gminnego Biura Spisowego, a środki z dotacji powinny zostać wykorzystane do dnia 31 grudnia 2020 r. Pismem z 18 grudnia 2020 r. Zastępca Wojewódzkiego Komisarza Spisowego poinformował stronę o nieprzyznaniu nagrody spisowej Gminnemu Komisarzowi Spisowemu i wezwał do zwrotu części dotacji w wysokości 6 000 zł, wskazał, iż pozostałą część środków należy rozdysponować pomiędzy członków Gminnego Biura Spisowego. Wobec braku zwrócenia ww. kwoty dotacji przez Gminę Prezes GUS zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi w części pobranej w nadmiernej wysokości. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o powszechnym spisie rolnym w ramach prac spisowych gmina realizowała zadania z zakresu administracji rządowej. Gminy brały udział w przeprowadzeniu powszechnego spisu rolnego na zasadzie zadania zleconego, na realizację którego otrzymały fundusze ze Skarbu Państwa w formie dotacji. W ramach wydatków osobowych mogą być finansowane nagrody spisowe dla komisarzy spisowych, które są fakultatywne. Decyzja o nieprzyznaniu nagród spisowych komisarzom spisowym została podjęta po uwzględnieniu aktualnej sytuacji w Polsce, związanej z pandemią COVID-19 oraz wynikającej z niej potrzeby maksymalnego ograniczenia wydatków publicznych, które powinny być przeznaczone przede wszystkim na skuteczną walkę z pandemią i przeciwdziałanie jej negatywnym skutkom dla zdrowia publicznego, społeczeństwa oraz gospodarki. Decyzja o nieprzyznaniu nagród spisowych dotyczyła solidarnie wojewódzkich komisarzy spisowych (wojewodów), zastępców wojewódzkich komisarzy spisowych (dyrektorów urzędów statystycznych) oraz gminnych komisarzy spisowych. Środki publiczne przeznaczone na nagrody dla wojewódzkich komisarzy spisowych i zastępców wojewódzkich komisarzy spisowych nie zostały wydatkowane i na podstawie art. 177 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 2 z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm., dalej: u.f.p.) podjęta została decyzja o ich zablokowaniu. W ocenie Prezesa dotacja w części obejmującej środki przeznaczone na nagrodę spisową dla Gminnego Komisarza Spisowego, tj. w wysokości 6 000 zł, jako stanowiąca część dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 169 ust. 2 i 4 u.f.p. podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w wyniku stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji. Uzasadniając oddalenie skargi Gminy na decyzję organu WSA w Warszawie stwierdził, że nagroda ma charakter uznaniowy, żeby otrzymać nagrodę – musi być ona przyznana. Skoro nagroda dla Gminnego Komisarza Spisowego nie została przyznana, pomimo że zagwarantowano odpowiednie środki, to niewątpliwie podlega ona zwrotowi. Środki przekazane w ramach dotacji celowej na wykonywanie zadań w ramach powszechnego spisu rolnego, które nie zostały wykorzystane, bowiem nie przyznano nagrody dla Gminnego Komisarza Spisowego – podlegają zwrotowi. Środki te nie mogą być wykorzystane na inny cel i Gmina nie jest uprawniona do dysponowania tymi środkami. W takiej sytuacji mamy do czynienia z częścią dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Od wyroku WSA w Warszawie Gmina wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego tj.: 1. art. 169 ust. 2 u.f.p., przez błędną jego wykładnię, a mianowicie poprzez przyjęcie, że Gmina S. pobrała dotację celową w nadmiernej wysokości, zatem jest obowiązana do zwrotu części dotacji, podczas gdy w niniejszej sprawie przyznana dotacja nie była wyższa niż określona prawem czy umową, Skarżąca wykorzystała przyznane jej środki z dotacji celowej zgodnie z jej przeznaczeniem tj. na wydatki, na nagrody spisowe za wykonywanie prac spisowych dla Gminnego Komisarza Spisowego oraz pracowników Urzędu Gminy (w tym dla zastępcy Gminnego Komisarza Spisowego) i osób spoza Gminnego Biura Spisowego, wypłacane jednorazowo po zakończeniu spisu oraz zrealizowała środki z dotacji celowej w wyznaczonym terminie, tj. do dnia 31 grudnia 2020 r. 2. art. 170 ust 1 u.f.p., przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, a mianowicie poprzez pominięcie regulacji, że zmiany kwot dotacji celowych na zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego mogą następować w terminie do dnia 15 listopada roku budżetowego i błędne uznanie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, z uwagi na poinformowanie Skarżącej drogą mailową dnia 18 grudnia 2020 r., że decyzją Kierownictwa Głównego Urzędu Statystycznego nagrody dla Gminnych Komisarzy Spisowych za realizację PSR nie zostaną przyznane, a także że należy dokonać zwrotu środków finansowych w kwocie 6 000 zł. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes GUS wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie. Istotą sporu w poddanej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawie - w obszarze określonym zarzutami skargi kasacyjnej - jest prawidłowość zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny dokonanej przez ten Sąd zasadności decyzji Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 grudnia 2022 r. nr 12/2022 w przedmiocie określenia wysokości kwoty przypadającej do zwrotu dotacji celowej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na jednej podstawie kasacyjnej tj. określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzut skargi kasacyjnej o charakterze materialnoprawnym, zawarty w petitum skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 169 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2023, poz. 1270) poprzez błędną jego wykładnię, a mianowicie poprzez przyjęcie, że Gmina S. pobrała dotację w nadmiernej wysokości, a w konsekwencji powyższego jest zobowiązana do zwrotu części dotacji. Dokonując analizy normatywnej powyższego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie rozważań omówi problematykę zarówno organizacji prac spisowych, jak również wynagrodzenia z tytułu dokonanych prac spisowych. Podstawą normatywną w powyższym zakresie jest ustawa z dnia 31 lipca 2019 r. o powszechnym spisie rolnym w 2020 r. (Dz.U. 2019, poz. 1728 ze zm., dalej: ustawa), która normuje problematykę organizacji prac spisowych. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy pracami spisowymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej kieruje Prezes Głównego Urzędu Statystycznego - jako Generalny Komisarz Spisowy. Zastępcami Generalnego Komisarza Spisowego są Dyrektor Centralnego Biura Spisowego oraz osoby wyznaczone przez Generalnego Komisarza Spisowego. Na terenie województwa pracami spisowymi kieruje wojewoda - jako wojewódzki komisarz spisowy. Zastępcą wojewódzkiego komisarza spisowego jest właściwy miejscowo dyrektor urzędu statystycznego (art. 16 ust. 3 ustawy). Na terenie gminy pracami spisowymi kieruje odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta - jako gminny komisarz spisowy. Zastępcą gminnego komisarza spisowego jest osoba wyznaczona przez gminnego komisarza spisowego (art. 16 ust. 4 ustawy). Prace spisowe są finansowane z budżetu państwa oraz ze środków Unii Europejskiej (art. 22 ustawy). Jak wynika z analizy akt administracyjnych Prezes Głównego Urzędu Statystycznego, działając na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy przekazał gminie Potworów za pośrednictwem Dyrektora Urzędu Statystycznego w Warszawie dotację celową w wysokości 22 556 zł na wykonywanie zadań w ramach powszechnego spisu rolnego w 2020 r., szczegółowo wskazanych w art. 19 ww. ustawy. Dotacja w części przeznaczonej na jednorazowe nagrody spisowe obejmowała środki również na nagrodę spisową dla Gminnego Komisarza Spisowego, ale o wysokości tej nagrody Gminny Komisarz Spisowy miał zostać poinformowany odrębnym pismem po zakończeniu powszechnego spisu rolnego w 2020 r., tj. w grudniu 2020 r., pozostała zaś kwota powinna zostać podzielona dla pracowników Urzędu Gminy - na członków Gminnego Biura Spisowego, w tym na zastępcę Gminnego Komisarza Spisowego, a środki z dotacji powinny zostać wykorzystane do 31 grudnia 2020 r. Pismem z dnia 18 grudnia 2020 r. Zastępca Wojewódzkiego Komisarza Spisowego – Dyrektor Urzędu Statystycznego w Warszawie poinformował stronę o nieprzyznaniu nagrody spisowej Gminnemu Komisarzowi Spisowemu i wezwał do zwrotu części dotacji w wysokości 6.000 zł. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o powszechnym spisie rolnym w ramach wydatków osobowych mogą być finansowane nagrody spisowe dla komisarzy spisowych, nagrody nie mają charakteru obligatoryjnego lecz fakultatywny. Przyznanie nagrody ma zawsze charakter uznaniowy i zależy od decyzji podmiotu ją przyznającego - co wynika również z art. 23 ust. 4 ustawy o powszechnym spisie rolnym. Decyzja o nieprzyznaniu nagród spisowych komisarzom spisowym została podjęta po uwzględnieniu aktualnej sytuacji w Polsce, związanej z pandemią COVID-19 oraz wynikającej z niej potrzeby maksymalnego ograniczenia wydatków publicznych, które powinny być przeznaczone przede wszystkim na skuteczną walkę z pandemią i przeciwdziałanie jej negatywnym skutkom dla zdrowia publicznego, społeczeństwa oraz gospodarki. Biorąc pod uwagę powyższy stan faktyczny Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie doszło w sprawie do przyznania nagrody spisowej komisarzowi spisowemu na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o powszechnym spisie rolnym. W myśl art. 169 ust. 1 dotacje udzielone z budżetu państwa: pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2) - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 2. Zgodnie zaś z ust. 2 powołanego artykułu dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Natomiast ust. 4 stanowi, że zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem doktryny, że pojęcia "środków pobranych nienależnie" oraz "środków pobranych w nadmiernej wysokości" nie zostały zdefiniowane w u.f.p., lecz można stosować per analogiam definicje dotacji "pobranej nienależnie" lub w "nadmiernej wysokości" zawarte, odpowiednio, w art. 169 ust. 3 i art. 169 ust. 2 u.f.p. (Wyszomirski Łukasz M., Zwrot środków europejskich przez beneficjenta, opublikowano: ZNSA 2013/1/77-94). Z przepisu art. 169 ust. 2 u.f.p. wprost wynika, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Do takiego poglądu przekonuje użyte w tym przepisie dwukrotnie słowo "wyższej" - "wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie", a także "wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania" (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 2165/19). Biorąc pod uwagę powyższy stan faktyczny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie dotacja nie została przyznana w części obejmującej nagrodę spisową dla gminnego komisarza spisowego w wysokości 6.000 zł. W związku z bezspornym stanem faktycznym, podsumowując powyższą analizę pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny decyzji organu wskazując, że brak jest normatywnych podstaw pozwalających na zakwestionowanie zaskarżonej decyzji, albowiem w sprawie – biorąc pod uwagę powyższe rozważania - uzasadnione było wyłącznie uznanie przez organ, że dotacja w części obejmującej środki przeznaczone na nagrodę spisową dla gminnego komisarza spisowego, tj. w wysokości 6.000 zł, jako stanowiąca część dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 169 ust. 2 i 4 u.f.p. podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej sprawie, dofinansowanie w przedmiotowym zakresie nie zostało udzielone. Normatywną konsekwencją jest więc obowiązek jego zwrotu. Wobec powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej w całości za nieusprawiedliwiony. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) i zasądził od Gminy S. na rzecz Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego kwotę 900 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.