I GSK 1209/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółdzielni A w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1235/18 w sprawie ze skargi Spółdzielni A w B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną; 2. zwrócić Spółdzielni A w B. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 (sto) złotych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 21 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1235/18 oddalił skargę Spółdzielni A w Ż. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółdzielnia A w Ż. (spółdzielnia przejmująca, sukcesor uniwersalny Spółdzielni B), wnosząc o: 1. na podstawie art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; 2. ewentualnie w związku z stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 i 203 pkt 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; 3. ewentualnie na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 i 203 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 4. ewentualnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 i 203 pkt 1 p.p.s.a uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nieważność postępowania: 1. W oparciu o art. 183 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w wyniku istotnie wpływającego na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 25 § 1 p.p.s.a. oraz art, 132 p.p.s.a., poprzez rozpatrzenie sprawy i wydanie wyroku w stosunku do podmiotu nieistniejącego (nieposiadającego bytu prawnego), bowiem strona, tj. Spółdzielnia A nie miała w trakcie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zdolności sądowej, wskutek przejęcia jej przez Spółdzielnię B (spółdzielnia przejmująca) w drodze sukcesji uniwersalnej. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 W sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, z 20.12.2013, str. 549 z późn. zm.) (dalej jako: Rozporządzenie 1306/2013) w zw. z art. 4. ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1) (dalej jako: "Rozporządzenie Rady nr 2988/95") poprzez zastosowanie ich w niniejszej sprawie z pominięciem dokonania ich wykładni i w konsekwencji zastosowanie, podczas gdy nie powinny one być zastosowane, bowiem w niniejszej sprawie nie wykazano bezspornie, iż zostały spełnione warunki obiektywne i subiektywne, uzasadniające odmowę udzielenia pomocy; b) art. 35 ust. 1 lit. a), b), c) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L z 2005 r. Nr 277, z 21.10.2005, str. 1 z późn. zm.)., dalej jako "Rozporządzenie Rady nr 1698/2005") w zw. z art. 88 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.Urz.UE.L Nr 347, z 20.12.2013, str. 487) poprzez jego błędną wykładnię - rozszerzającą polegającą na uznaniu, że norma prawna określona tym przepisem obejmuje również zdarzenia poprzedzające utworzenie grupy jako elementy uzasadniające możliwość stwierdzenia, iż cel wsparcia nie jest realizowany i następnie subsumpcję polegającą na uznaniu, że działania producentów - obecnie członków Grupy podjęte przed je] utworzeniem doprowadziły do braku realizacji celów wsparcia określonych w tym przepisie, podczas gdy przepis ten określa cele, które powinna spełniać Grupa począwszy od jej utworzenia i nie odnosi się w żadnym stopniu do okoliczności poprzedzających zawiązanie Grupy jak również poprzez uznanie, że działania obecnych członków Grupy poprzedzające utworzenie Grupy doprowadziły do tego, że obecnie Grupa nie może realizować celów określonych w art. 35 ust. 1 lit. a), b), c) i doprowadziły do ominięcia warunku określonego w tym przepisie ewentualnie: poprzez nie zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy przepis ten określa cel systemu wsparcia, zaś regulacja art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji 65/11 wyraźnie odnosi si do pojęcia "celów systemu wsparcia", tym samym aby możliwe było zweryfikowanie prawidłowości zastosowania w/w art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji 65/11, koniecznym było uprzednie ustalenia jakie faktycznie cele wsparcia przewidział ustawodawca i odniesienie tego do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Skarżący z ostrożności podnosi zarzut ewentualny z uwagi na fakt, że w uzasadnieniu do wyroku WSA wprost nie odnosi się do art. 35 ust. 1 Rozporządzenie Rady nr 1698/2005 niemniej jednak w uzasadnieniu wskazuje, że w ramach warunków obiektywnych należy ocenić "warunki i cele wsparcia - czy są przez dany obiekt realizowane". c) art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 i art, 3 ust. 1 pkt 1-7 Ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw. (Dz. U. Nr 88, poz. 983 z późn. zm.) (w brzmieniu obowiązującym w okresie za który Grupa złożyła wniosek o płatność za piąty rok działalności) w związku z art. 35 ust. 1 lit. a), b) i c) Rozporządzenia Rady nr 1698/2005, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż organ administracyjny nie naruszył wymienionych wyżej przepisów w sytuacji, gdy organ błędnie ustalił, że skarżący, pomimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych, nie spełnia celów wsparcia określonych w art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia nr 1698/2005. d) § 6 ust. 3 pkt 1-2 oraz § 7 ust. 1 pkt 1-6 oraz ust. 2 pkt 1 lit. a), b), c) oraz § 8 ust. 1-3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Grupy Producentów Rolnych objętej Programem Rozwoju i Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550 z późn. zm.; dalej jako "Rozporządzenie ws. przyznawania pomocy finansowej") (w brzmieniu obowiązującym w dniu składania wniosku o płatność za piąty rok działalności przez Grupę) poprzez nieuwzględnienie przez WSA, że organy w sposób bezpodstawny odmówiły Grupie przyznania płatności, pomimo że Grupa złożyła w terminie kompletny wniosek o płatność za kolejny rok działania i spełniła wszystkie warunki uprawniające ją do uzyskania płatności. e) art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 z późn. zm., dalej jako: "Ustawa PROW") (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o przyznaniu pomocy dla Grupy) poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że wypłata pomocy, a nie jej przyznanie powinno być poprzedzone ustaleniem, że podmiot, który się o nią ubiega spełnia wymienione w przepisie warunki oraz uznanie, że przyznanie pomocy następuje wyłącznie po weryfikacji przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia ws. przyznawania pomocy finansowej. 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) (dalej jako: "KPA") w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 KPA poprzez nieuwzględnienie wiążącego znaczenia ostatecznej decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 31 sierpnia 2012 r. do 30 sierpnia 2017 r. w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz błędne przyjęcie, że wypłata pomocy, a nie jej przyznanie powinno być poprzedzone ustaleniem, że podmiot, który się o nią ubiega spełnia wymienione w przepisie warunki, co doprowadziło do naruszenia zasady trwałości decyzji, a zatem organ II instancji nie powinien był oddalać skargi na decyzję organu I instancji odmawiającej przyznania płatności z uwagi na fakt, że w obrocie cały czas funkcjonuje decyzja o przyznaniu pomocy na okres pięciu lat działalności Grupy. b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 KPA poprzez nieuwzględnienie wiążącego znaczenia decyzji o przyznaniu pomocy za pierwszy rok działania Grupy, podczas gdy w przypadku kolejnych wniosków stan faktyczny w sprawie nie uległ żadnym zmianom, a organ miał możliwość uzyskać wszelką wiedzę o funkcjonowaniu producentów będących obecnie członkami Grupy przed jej utworzeniem, jak również w okresie po jej utworzeniu. A zatem organ dwa razy orzekał co do tego samego stanu faktycznego, a w ten sposób rozstrzygnięcia w sprawie jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. c) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) PPSA w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 PPSA i 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8 § 1 i 2, art. 10 § 1, art. 11, art. 15, art. 16, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 art. 80, art. 89 § 1 i 2, art. 107 § 3, art. 136 § 1, art. 138 § 1 pkt 2), art. 140 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej jako "KPA") w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1,2,3,4 ustawy z dnia 7 marca 2007 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 z późn. zm., dalej jako: "Ustawa PROW") polegające na rzecz na: • oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu administracyjnego (Prezesa ARiMR), pomimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, błędnie ustalono stan faktyczny na skutek czego faktycznie nie wyjaśniono, czy cele sytemu wsparcia były realizowane przez Skarżącą prawidłowo, oraz czy w istocie po stronie Grupy istniała na etapie tworzenia Grupy wyłączna wola sztucznego "stworzenia warunków", oraz nie ustalono czy działania poprzedzające utworzenie Grupy doprowadziły do dekoncentracji produkcji i miały na celu wyłącznie formalne zrealizowanie warunków uzyskania statusu grupy, czy też mogły mieć inne uzasadnienie, co skutkowało nienależytym i niewystarczającym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu obu decyzji okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie praw Skarżącej, w zakresie uzyskania pomocy dla grup producentów rolnych, będących przedmiotem niniejszego postępowania jak również uznaniem, że Grupa stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania pomocy finansowej sprzecznie z celami systemu wsparcia, co doprowadziło do oddalenia zamiast uwzględnienia skargi; • uznaniu, że ocena materiału dowodowego przez organy i dokonywane na jej podstawie ustalenia nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do uznania, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na uznanie, że zrealizowane zostały przesłanki określone w art, 60 Rozporządzenia 1306/2013, mające na celu umożliwienie skorzystania ze wsparcia finansowego dla członków Grupy co doprowadziło do oddalenia zamiast uwzględnienia skargi; • uznaniu, że działania organów obu instancji polegające na: uniemożliwieniu Grupie wypowiedzenia się co do zmian w ustalonym stanie faktycznym (które pozbawiło Grupę możliwości ochrony jej praw), nieuwzględnieniu wniosku Grupy o przesłuchanie świadków, nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy, nieprzeprowadzeniu rozprawy (podczas gdy udział świadków był niezbędny dla wyjaśnienia sprawy, w szczególności ustalenia warunku subiektywnego), sporządzenia uzasadnienia wyroku bez uwzględniania obligatoryjnych jego elementów, nieprzeprowadzeniu postępowania uzupełniającego przez organ II instancji były prawidłowe, podczas gdy dokładne zweryfikowanie prawidłowości działań organów w wyżej wskazanym zakresie doprowadziłoby do innego rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia zamiast uwzględniania skargi; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 1 i 2 pkt 1,2,3,4 Ustawa PROW poprzez oddalenie skargi i uznanie, że organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz, że w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy podczas gdy wskazane przepisy zobowiązują organy do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz stania na straży praworządności, co w przedmiotowej sprawie nie mało miejsca. e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 KPA, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy faktyczne i prawne do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji - decyzji Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze bezzasadnie odmawiającej przyznania skarżącemu wnioskowanych środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za piąty rok działalności; f) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nienależytym i niewystarczającym wyjaśnieniu Skarżącemu w uzasadnieniu wyroku okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie praw Skarżącej i doprowadziło do uznania, że Grupa stworzyła sztuczne warunki mimo że nie zweryfikowano dokładnie stanu faktycznego w sprawie, zaś WSA zamiast przeprowadzić prawidłową wykładnię przepisów ograniczył się praktycznie wyłącznie do ich cytowania; g) art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu przez WSA dowodów uzupełniających z dokumentów, które miały znaczenie dla wyjaśnienia sprawy, w szczególności dla ustalenia istnienia lub nieistnienia warunku subiektywnego. Sąd z urzędu mógł przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, z pewnością nie spowodowałoby to przedłużenia postępowania w sprawie. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Spółdzielni A w Ż. podlega odrzuceniu. Jak wynika z analizy dokumentów zawartych w aktach sprawy, w tym pełnomocnictw udzielonych przez stronę skarżącą w toku postępowania oraz odpisów KRS dotyczących przejmowanej Spółdzielni A w Ż., pełnomocnik przejmowanej Spółdzielni udzieliła pełnomocnictwa substytucyjnego dla doręczenia odpisu wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem powołując się na pełnomocnictwo udzielone temu pełnomocnikowi przez Zarząd Spółdzielni A w Ż, podczas gdy w dacie udzielania substytucji powinna działać na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Zarząd Spółdzielni przejmującej, tj. Spółdzielni B w Ż., a to ze względu na treść art. 102 § 1 ustawy Prawo Spółdzielcze (aktualnie: Dz.U. 2021.648 tj.), zgodnie z którym niezwłocznie po podjęciu uchwał o połączeniu zamiast zarządu i rady spółdzielni przejmowanej działa zarząd i rada spółdzielni przejmującej. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że pełnomocnik substytucyjny działał bez prawidłowego umocowania do wystąpienia z wnioskiem o doręczenie wyroku z WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1235/18, który finalnie został temu pełnomocnikowi doręczony, a następnie została wywiedziona od tego wyroku niniejsza skarga kasacyjna. Brak prawnie skutecznego doręczenia stronie odpisu ww. wyroku wraz z uzasadnieniem, pociąga za sobą dalsze konsekwencje ze względu na treść art. 177 § 1 p.p.s.a. W myśl bowiem tego przepisu skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia wraz z uzasadnieniem. Stwierdzone na gruncie tej sprawy nieskuteczne złożenie przez pełnomocnika substytucyjnego wniosku o doręczenie odpisu zaskarżonego wyroku wraz z uzasadnieniem powoduje, że wniesioną skargę kasacyjną od tego wyroku należy uznać za niedopuszczalną (jest przedwczesna), a zatem podlegającą odrzuceniu. Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 p.p.s.a. w zw. z art. 178 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie stronie skarżącej całego uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono z urzędu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.