I GSK 120/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "F." S.A. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 275/20 w sprawie ze skargi "F." S.A. w C. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty oraz zwrotu nadpłaconej kwoty z tytułu dofinansowania realizacji projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "F." S.A. w C. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 10 800 (słownie: dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej także "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 275/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej "P.p.s.a.", oddalił skargę F. S.A. w C., zwanej dalej "skarżącą" lub "spółką", na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 26 listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty i wypłacenia zwróconej kwoty dofinansowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie, w przypadku, gdyby Sąd uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 P.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz uchylenie decyzji Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 26 listopada 2019 r. w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 19 kwietnia 2019 r. w całości i na mocy art. 193 w związku z art. 145a § 1 P.p.s.a. uwzględnienie wniosku w całości poprzez zobowiązanie właściwego organu do wydania w określonym terminie decyzji przy wskazaniu rozstrzygnięcia sprawy zgodnego w całości z wnioskiem skarżącej. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz uchylenie decyzji Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 26 listopada 2019 r. w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 19 kwietnia 2019 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu organowi. Ponadto, skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Oświadczyła także, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, to jest: a) art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.), zwanej dalej "O.p." w związku z art. 67 ust. 1, art. 60 pkt 1 i art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), zwanej dalej "u.f.p.", poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy nie powstała sytuacja nadpłaty lub nienależnie zwróconej kwoty dofinansowania przez skarżącą, a to wobec tego, że kwota dofinansowania została zwrócona na skutek wezwania do zwrotu, o którym mowa w art. 207 ust. 8 u.f.p., co z kolei miałoby wedle Sądu prowadzić do tego, że w sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 72 ust. 1 O.p., podczas gdy w istocie zostały spełnione wszystkie przesłanki dla stwierdzenia takiej nadpłaty lub nienależnego zwrotu kwoty dofinansowania; b) art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy skarżąca wykorzystała przyznane jej środki na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] w ramach działania 4.4 Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym osi priorytetowej 4 Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (dalej: umowa o dofinansowanie) z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., w sytuacji gdy wszystkie wydatki poczynione przez skarżącą w wykonaniu umowy o dofinansowanie zostały dokonane zgodnie z procedurami wymienionymi w tym przepisie, a zatem brak było podstaw do zastosowania procedury określonej w art. 207 u.f.p.; c) art. 98 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej: Rozporządzenie nr 1083/2006) w związku z § 11 ust. 2 umowy o dofinansowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, że skarżąca dopuściła się nieprawidłowości w realizacji projektu objętego ww. umową o dofinansowanie, oraz w konsekwencji, że nałożenie korekty finansowej było prawidłowe; d) art. 67 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843 ze zm.), zwanej dalej "P.z.p.", w związku z § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie prawa skarżącej do udzielenia zamówienia publicznego z wolnej ręki w odniesieniu do zamówienia na zrobotyzowane stanowisko [...] w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki umożliwiające zastosowanie tego trybu udzielania zamówienia; e) naruszenie art. 354 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), zwanej dalej "K.c.", poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wydawanie w sprawie zgody na wydłużenie realizacji umowy nie jest tym samym co zgoda na wydłużenie terminów realizacji umów zawieranych w ramach realizowanego projektu, a RIF wyrażając zgodę na wydłużenie terminów realizacji umowy o dofinansowanie nie dokonywał oceny toczących się postępowań w formie zapytań ofertowych pod kątem realizacji obowiązków określonych w § 11 tejże umowy, podczas gdy prawidłowo zastosowany art. 354 § 2 K.c. i wynikająca z niego zasada lojalności nakazuje uznać, że wyrażenie przez RIF zgody na wydłużenie terminów realizacji umowy musiało wiązać się ze zgodą na wydłużenie terminów realizacji umów zawieranych w ramach realizowanego projektu; f) art. 98 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zastosowana w sprawie metoda wskaźnikowa była korzystna dla skarżącej, podczas gdy w sprawie zastosowano korektę w wysokości wynikającej z "taryfikatora"' i zaniechano zindywidualizowania tej korekty co skutkowało nałożeniem korekty w wysokości nieproporcjonalnej w stosunku do relacji pomiędzy rzekomą nieprawidłowością a jej powagą, charakterem i wywołaną rzekomą stratą finansową. 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), zwanej dalej "P.u.s.a.", poprzez lakoniczne odniesienie się do zarzutów skargi i ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku w zasadzie jedynie do powtórzenia stanowisk organów I i II instancji, a przez to de facto zaniechanie rozpoznania skargi, jak również brak odniesienia się do wszystkich zarzutów postawionych w skardze z dnia 30 grudnia 2019 r., w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przez organy bezpośrednio stosowanego art. 2 Konstytucji polegającego na zignorowaniu zasady zaufania obywateli do Państwa i praktyki stosowanego przez nie prawa poprzez nieoczekiwaną i niesygnalizowaną zmianę, zarówno praktyki stosowania prawa w odniesieniu do analogicznych przypadków, jak i wyrażanych ocen w odniesieniu do tych samych okoliczności faktycznych w tej samej sprawie, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 w związku z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 67 § 1 i art. 60 pkt 1 u.f.p. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo zaniechania przez organ II instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie i dokonania własnych ustaleń, a to wobec ograniczenia się przez ten organ wyłącznie do polemiki ze stanowiskiem skarżącej wyrażonym w odwołaniu z dnia 9 maja 2019 r. oraz przytoczenia ustaleń i stanowisk organu I instancji zawartych w decyzji z dnia 19 kwietnia 2019 r. z jednoczesnym zaniechaniem przedstawienia własnego stanowiska w sprawie; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. art. 81a § 1 w związku z art. 140 K.p.a. w związku z art. 67 § 1 i art. 60 pkt 1 u.f.p. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo zaniechania przez organ II instancji rozstrzygnięcia wszelkich wątpliwości wynikłych w sprawie na korzyść skarżącej, w szczególności wobec przyjęcia przez organ II instancji, że brak wskazania przez skarżącą w zapytaniach ofertowych na możliwość zmiany terminu realizacji zamówień naruszał zasady przejrzystości i konkurencyjności, gdyż brak takiego wskazania mógł ograniczyć potencjalny krąg podmiotów zainteresowanych wykonaniem zamówienia, w sytuacji, gdy stanowisko takie jest niepoparte żadnymi dowodami i stanowi jedynie niczym nieuzasadniony pogląd tego organu; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. art. 80 w związku z art. 140 K.p.a. w związku z art. 67 § 1 i art. 60 pkt 1 u.f.p. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo niedokonania przez organ II instancji na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego prawidłowej oceny znaczenia zgód W. S.A. na wydłużenie okresu realizacji projektu, zawartych w pismach z dnia 15 czerwca 2015 r., 17 września 2015 r. i 24 listopada 2015 r., a tym samym pominięcia faktu dokonania przez W. S.A. pierwotnej oceny przyczyn opóźnienia w dostawie linii do [...] jako niezależnych od skarżącej, jak również poprzez dokonanie przez organ II instancji dowolnej, a nie swobodnej, oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyciągnięcie z niego wniosków sprzecznych z zasadami logiki, prowadzących organ II instancji do przyjęcia, że brak wskazania przez skarżącą w zapytaniach ofertowych na możliwość zmiany terminu realizacji zamówień naruszał zasady przejrzystości i konkurencyjności, gdyż brak takiego wskazania mógł ograniczyć potencjalny krąg podmiotów zainteresowanych wykonaniem zamówienia, jak również poprzez bezzasadne przyjęcie, że podmioty, do których skierowano zapytanie w postępowaniu ofertowym nr [...]3 miały świadomość możliwości przedłużenia terminu wykonania zamówienia, w sytuacji, gdy stanowisko takie nie znajduje oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym i stanowi jedynie niczym nieuzasadniony pogląd organu II instancji; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 140 K.p.a. w związku z art. 67 § 1 i art. 60 pkt 1 u.f.p. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo zaniechania odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu z dnia 9 maja 2019 r., w szczególności zarzutów wskazanych w pkt 1, 2, 7 i 8 odwołania, jak również poprzez zaniechanie wskazania przez organ II instancji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, z jednoczesnym ograniczeniem się przez organ II instancji wyłącznie do wybiórczego przytoczenia argumentów organu I instancji zawartych w decyzji z dnia 19 kwietnia 2019 r., oraz argumentów skarżącej zawartych w odwołaniu z dnia 9 maja 2019 r.; f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 67 § 1 i art. 60 ust. 1 u.f.p. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo zaniechania zmiany decyzji przez organ II instancji, względnie jej uchylenia, w przypadku, gdy decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa, a prawidłowe rozpoznanie wniesionego przez skarżącą odwołania z dnia 9 maja 2019 r. winno skutkować ustaleniem istnienia tych naruszeń przez organ II instancji, a w konsekwencji prowadzić do zmiany decyzji z dnia 19 kwietnia 2019 r. lub jej uchylenia; g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 w związku z art. 140 K.p.a. w związku z art. 67 § 1 i art. 60 ust. 1 u.f.p. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo ograniczenia się przez organ II instancji do przyjęcia stanowiska organu I instancji, bez przeprowadzenia własnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i zaniechania dokonania własnych ustaleń, jak również poprzez nie odniesienie się przez organ II instancji do wszystkich postawionych przez skarżącą w odwołaniu z dnia 9 maja 2019 r. zarzutów, i to w sytuacji, gdy termin załatwienia sprawy był przedłużany trzykrotnie przez organ II instancji, a dokonywane przez organ przedłużenia uzasadniane były skomplikowanym charakterem sprawy, wynikającym ze złożonego stanu faktycznego i prawnego, jak również poprzez wybiórcze stosowanie zasad wynikających z prawa zamówień publicznych; h) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do jej uwzględnienia wobec szeregu zaistniałych naruszeń przepisów prawa materialnego i postępowania, co z kolei powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej w sprawie decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Argumenty ma poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 P.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Biorąc pod uwagę zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w skardze kasacyjnej oraz jego uzasadnienie podkreślić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09; wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., sygn. akt OSK 59/04; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., sygn. akt FSK 548/04; wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2005 r., sygn.. akt GSK 1045/04; wyrok NSA z dnia 3 marca 2005 r., sygn. akt GSK 974/04; wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II GSK 293/08, tamże). Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 654/12, tamże). Przechodząc do oceny zarzutu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) zawartych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że są one bezpodstawne. Odnosząc się do pierwszego zarzut naruszenia przepisów postępowania i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje go całkowite za chybiony. Zgodnie bowiem z pierwszym z powołanych przepisów (art. 3 § 1 P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Skład orzekający NSA w pełni podziela ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, że powyższy przepis mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji uchylał się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, gdyby odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem, albo zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Fakt, że skarżąca – w jakimkolwiek zakresie – nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza zatem naruszenia omawianej regulacji (por. np. wyroki NSA: z 22 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 1178/16, z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1621/18, z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 522/17, tamże). Podkreślić należy, że art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. ma charakter ustrojowy, co oznacza, że sąd administracyjny może naruszyć te przepisy, gdy oceniając działalność administracji publicznej przyjmie inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli. O naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem. Skoro zatem Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji zaś oceniając skargę skarżącej uznał ją za nieuzasadnioną w całości i ją oddalił, to nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39), podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 P.p.s.a., a jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną. Rozważania Sądu I instancji są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania tego sądu. Uzasadnienie wyroku poddaje się również kontroli instancyjnej. Wskazać należy, że WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnia przyczyny, dla których oddalił skargę. To, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z powyższą oceną nie przesądza jeszcze o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, co podniosła skarżąca kasacyjnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzasadnia przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.. Zarzut (naruszenia art. 2 Konstytucji RP) - pominięty zdaniem skarżącej kasacyjnie przez Sąd I instancji, nie dotyczyły kwestii związanych z ustalonym przez organy stanem faktycznym, ani istotą sporu toczonego pomiędzy stronami. Jego analiza przez Sąd, tym samym pozostawała bez znaczenia dla prawidłowej oceny dokonanego przez organy rozstrzygnięcia. Przed oceną pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać na przepisy prawa materialnego, które determinują zakres prowadzonego postępowania. W przypadku bowiem gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust.9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy (art. 207 ust. 1 pkt.2 u.f.p.). Jeśli chodzi o naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., to procedury te mogą wynikać z prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której został określony uzgodniony sposób działania strony i będącej swoistym niezorganizowanym źródłem prawa. Odstępstwo od tego sposobu stanowi naruszenie tych procedur. Zaistnienie takich naruszeń powoduje konieczność dochodzenia od beneficjenta zwrotu wypłaconego dofinansowania, a przepisy u.f.p. nie dają możliwości odstąpienia od dochodzenia zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, gdyż art. 207 u.f.p. nie ma charakteru uznaniowego. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, stwierdzone nieprawidłowości w zakresie postępowań ofertowych były równoznaczne z naruszeniem przez skarżącą procedur określonych w art. 184 u.f.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia wystąpienia przesłanek zawartych w art. 207 ust. 1 i ust. 2 u.f.p. Jak wynika z poczynionych ustaleń faktycznych, Skarżąca podczas realizacji Projektu naruszyła § 2 ust. 2 oraz § 11 ust. 2 umowy o dofinansowanie, albowiem: 1) w postępowaniu ofertowym nr [...]3 na zakup linii do [...] dokonała zmiany terminu realizacji zamówienia na etapie realizacji umowy z wybranym wykonawcą ([...] sp. z o.o.) - termin został wydłużony o 7 miesięcy (w umowie z [...] sp. z o.o. pierwotnie ustalono termin dostawy urządzeń do dnia 30 kwietnia 2015 r., w aneksach do tej umowy termin wydłużono do dnia 30 listopada 2015 r.). 2) w postępowaniu ofertowym nr [...]1 na zakup zrobotyzowanego stanowiska do [...] skarżąca wybrała ofertę firmy [...] sp. z o.o., która nie spełniła warunku formalnego określonego w zapytaniu ofertowym, jakim był termin dostawy (pierwotny termin realizacji umowy z dostawcą zamówienia został wydłużony z 3 do 12 miesięcy). Jak słusznie uznał Sąd I instancji, skarżąca przeprowadziła postępowania ofertowe o numerach [...]1 i [...]3 uchybiając zasadzie uczciwej konkurencji i przejrzystości, co stanowi naruszenie postanowień § 2 ust. 2 oraz § 11 ust. 2 Umowy o dofinansowanie, bowiem sytuacja, w której inni oferenci czy potencjalni oferenci nie posiadają wiedzy, że istnieje możliwość przedłużenia terminu realizacji umowy, skutkuje naruszeniem zasady przejrzystości postępowania. Niewątpliwie naruszenie postanowień § 11 ust. 2 Umowy o dofinansowanie stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, czego konsekwencją jest niekwalifikowalność wydatków. Naruszenie to mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, ponieważ naruszając zasadę konkurencyjności i przejrzystości beneficjent ograniczył krąg potencjalnych wykonawców, którzy mogliby wyrazić zainteresowanie ofertą i zaoferować niższą cenę. Naczelny Sąd Administracyjny w ślad za Sądem I instancji stwierdza, że nieprawidłowość, która wystąpiła w sprawie spowodowała szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej - Skarżąca pobrała środki finansowe na wydatki, które zostały przekazane na rzecz dostawców wybranych z naruszeniem zasady przejrzystości i uczciwej konkurencji i niekwalifikowalne. Konsekwencją powyższego było powstanie rzeczywistej szkody polegającej na sfinansowaniu nieuzasadnionych wydatków. Prawidłowo zatem zastosowała metodę wskaźnikową do oszacowania wymiaru korekty finansowej. Obliczenie konkretnego rozmiaru szkody nie było bowiem możliwe. Zastosowanie metody wskaźnikowej było korzystne dla beneficjenta, ponieważ w efekcie jej zastosowania Skarżąca zwraca jedynie 25% zrefundowanych jej kosztów, a nie całość otrzymanego finansowania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w petitum pkt 2 lit. b – g skargi kasacyjnej skarżąca podnosi zarzuty naruszenia szeregu przepisów prawa procesowego, niemniej te zarzuty również uznaje za chybione. Przepis art. 7 K.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym jest przepis art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie równie wyczerpującego jego rozpatrzenia, celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Prawidłowa realizacja przywołanych norm prawnych ma zasadnicze znaczenie dla czynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia przez ten organ oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, co zostało ujęte przez ustawodawcę w art. 80 K.p.a. Z kolei art. 8 K.p.a. stanowi zasadę, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów. Artykuł 11 K.p.a. oznacza natomiast zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Ponadto organ zobowiązany jest starannie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a. oraz zgodnie z zasadą zaufania wynikającą z art. 8 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić zaistnienia naruszeń zasad przeprowadzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przyczyn, które uzasadniałyby odmienny pogląd w tej kwestii niż ten zaprezentowany przez Sąd I instancji. Stan faktyczny w sprawie został bowiem ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 K.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów (art. 8 K.p.a.). Organ odwoławczy wyjaśnił także w sposób dostateczny stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela także rozważania Sądu I instancji, że brak wskazania w zapytaniach ofertowych możliwości zmiany terminu realizacji zamówień naruszyło zasady przejrzystości i konkurencyjności z uwagi na ograniczenie potencjalnego kręgu podmiotów zainteresowanych wykonaniem zamówienia. Tym samym w sprawie nie wystąpiły wątpliwości w rozumieniu art. 81 a K.p.a., które miałyby zostać rozstrzygnięte na korzyść Skarżącej. Tym samym za bezzasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła prawidłowości dokonanych ustaleń w zakresie przyjętego stanu faktycznego. Przechodząc do rozpoznania zarzutów w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej zmierzają w istocie (podobnie jak omówione wyżej zarzuty natury procesowej) do podważenia ustalonego stanu faktycznego. Już pierwszy z zarzutów natury materialnoprawnej zmierza w istocie nie do wykazania naruszenia art. 72 § 1 pkt 1 O.p., definiującego nadpłatę lecz do rozstrzygnięcia kwestii istnienia lub nieistnienia nadpłaty w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. Jakkolwiek inicjowanie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty w sytuacji braku uprzedniego wykorzystania przez stronę trybu decyzyjnego przewidzianego w art. 207 u.f.p. nie jest wykluczone, w szczególności, gdy – jak w niniejszej sprawie – strona wyraźnie akcentuje, że nie korzystała z tego drugiego trybu i wpłaciła całą kwotę chcąc uniknąć odsetek, to jednak spór o istnienie lub nieistnienie nadpłaty w istocie sprowadza się do oceny stanu faktycznego a to nie oznacza, że został naruszony art. 72 ust. 1 pkt 1 O.p. Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej nie podważa ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Tym samym w świetle wyżej przedstawionej argumentacji bezzasadne są zarzuty sformułowane w pkt 1 lit. a - f petitum skargi kasacyjnej. Z tych względów, na podstawie przepisu art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 7 w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).