I GSK 1168/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 1308/25 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w B. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 31 marca 2025 r. nr DWI.SK2.5501.40.2025(5) w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. Sp. z o.o. w B. na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 czerwca 2025r., sygn. akt V SA/Wa 1308/25 na podstawie art. 73 ust 8 pkt 2 ustawy z 28 kwietnia 2022r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. z 2022r., poz. 1079; dalej też "ustawa wdrożeniowa", "ustawa") oddalił skargę B. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej też: "PARP", "organ") z 31 marca 2025r., nr DWI.SK2. 5501.40.2025(5) w przedmiocie negatywnej oceny projektu. W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 45 ustawy o zasadach realizacji zadań realizowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 poprzez brak rzetelnej I obiektywnej oceny wniosku polegający na błędnym i niewynikającym z dokumentów konkursowych, dowolnym przyjęciu, że projekt nie spełnia kryteriów obligatoryjnych wyboru: 1) Kryteria obligatoryjne dla modułu B+R - I etap: - charakter badawczo-rozwojowy modułu; - innowacyjność rezultatu prac B+R 2) Kryteria obligatoryjne dla modułu Wdrożenie innowacji - I Etap - Innowacyjność przedmiotu wdrożenia, podczas gdy projekt "Inteligentny Asystent z Technologią ML do Zarządzania Celami i Wskaźnikami BSC, Zintegrowany z Infrastrukturą Korporacyjną" spełnia kryteria obligatoryjne wskazane w Regulaminie konkursu; 2. art. 45 ustawy o zasadach realizacji zadań realizowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027, mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez naruszenie nakazu przeprowadzania wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniania wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka powieliła argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi do WSA. W szerokiej odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odnosząc się szczegółowo do wszystkich podniesionych w niej zarzutów wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie uznał je za zgodne z prawem. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia przypomnieć należy, że w świetle art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez Sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez Sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tejże sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (patrz wyroki NSA z: 29 marca 2018r., I FSK 13/18; 19 września 2017r., I FSK 126/16; 29 września 2017r., I FSK 868/16; 19 października 2017r., II GSK 1701/17). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji. Powinno także zawierać argumentację na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2005r., sygn. akt I FSK 155/05, także J. Drachal [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, (red.) R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011r.). Zauważyć należy, że strona w skardze kasacyjnej powtórzyła swoją argumentację ze skargi do WSA, nie odnosząc się do samego wyroku Sądu I instancji, nie wskazując na czym polegały naruszenia Sądu I instancji (poza oddaleniem skargi) i jaki miały wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że uprawnienie Sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W myśl art. 73 ust. 8 ustawy, Sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu. W przepisie tym przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia. Wprowadzając w art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej badanie naruszenia prawa jako kryterium oceny sądowoadministracyjnej, prawodawca przesądził jednocześnie w art. 59, że do postępowań w zakresie wyboru projektów do dofinansowania nie stosuje się przepisów ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 i art. 57 § 1-4, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W myśl zaś art. 72 ustawy wdrożeniowej, do procedury odwoławczej również nie stosuje się przepisów k.p.a., z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. WSA dokonywał kontroli sądowoadministracyjnej określonej w art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej oddalając skargę Spółki na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 tejże ustawy. Niezależnie od tego, że podstawą oddalenia skargi był art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są tzw. przepisami wynikowymi i ich naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia przez Sąd I instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie może on stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. wyroki z: 19 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2077/10, z 4 marca 2014r., sygn. akt II OSK 2387/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA). Aby zarzuty naruszenia tych przepisów mogły wywołać zamierzony skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów postępowania, których zastosowanie zostało niewłaściwie ocenione przez Sąd I instancji naruszone w ten sposób, że Sąd ten nie dostrzegł lub niewłaściwie ocenił naruszenie przez organ normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie przyjął działania w sprawie za prawidłowe. Mając na uwadze powyższe zauważyć należy, że Sąd I instancji przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów procedury administracyjnej nie stosował. Natomiast skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko wyrokowi Sądu I instancji i powinna wskazywać uchybienia i błędy, których dopuścił się ten Sąd, a nie organ administracji publicznej, którego rozstrzygnięcie było przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Tym samym art. 45 ustawy wdrożeniowej, nie może być samoistną podstawą kasacyjną. Aby z tej normy prawnej uczynić skuteczny zarzut kasacyjny należałoby ponadto połączyć go z innymi regulacjami stosowanymi przez organ, które zostały naruszone, bo tylko wówczas można by twierdzić, że Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli jego działania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (patrz: wyrok NSA z 8 grudnia 2015r., II OSK 909/14). Nie ma też kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem Sądu I instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (patrz wyroki NSA: z 21 stycznia 2015r., II FSK 3171/12; z 6 grudnia 2012r., II OSK 1426/11). Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd II instancji do domyślania się, który przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały skonstruowane wadliwie (patrz: wyrok NSA z 5 sierpnia 2014r., II FSK 2021/12). Tymczasem wniesiona skarga kasacyjna stanowi powtórzenie zarzutów podniesionych w skardze do WSA i powtórzenie jej uzasadnienia zmieniając jedynie "wniosek" na "wyrok" (str. 2 uzasadnienia skargi kasacyjnej) postulując in fine uwzględnieniem "skargi", a nie "skargi kasacyjnej". Skoro przepisy prawa, których naruszenie zarzuca autor skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za adekwatne wzorce kontroli, a konsekwencją zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, o której była już mowa powyżej jest to, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, albowiem te wyznaczają granice zarzutów skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź precyzowanie ich za stronę skarżącą kasacyjnie (patrz np. wyrok NSA z 17 lutego 2015r., sygn. akt II OSK 1695/13), to omawiane zarzuty, wobec ich deficytów nie mogły być uznane za skuteczne. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako oczywiście bezzasadną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu (240 zł), który brał udział przed WSA, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1935 t.j).