I GSK 1158/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 180/23 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 180/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi Gminy S. na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 1 lutego 2023 r. nr WP-II.B.433.3.29.2017 w przedmiocie zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. Przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Skarbnik Województwa oraz Naczelnik Wydziału Księgowości Funduszy Unijnych brali udział w wydaniu decyzji administracyjnych, a co za tym idzie, że podlegali wyłączeniu; b) art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 1964 - zwanej dalej: "u.f.p.") w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną interpretację i uznanie, że organ wydający decyzję nie wskazał w jej treści przepisów prawa, których naruszenie zarzucał Beneficjentowi oraz w konsekwencji nie wykazał, że doszło do wystąpienia nieprawidłowości, uzasadniającej wydanie decyzji wzywającej do zwrotu. 2. Przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez stwierdzenie, że w wydaniu zaskarżonej decyzji brał udział pracownik podlegający wyłączeniu i w konsekwencji uznanie, że kontrolowane postępowanie administracyjne dotknięte jest wadą będącą podstawą do wznowienia postępowania w sytuacji, gdy Skarbnik Województwa oraz Naczelnik Wydziału Księgowości Funduszy Unijnych nie brały merytorycznego udziału w wydawaniu decyzji obu instancji i tym samym nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 207 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez przyjęcie, że organ administracji naruszył przywołane przepisy mimo tego, że w toku całego postępowania związanego ze stwierdzoną nieprawidłowością Beneficjent był informowany na każdym etapie, aż do chwili wydania decyzji o podstawach faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia przyjętego przez organ w niniejszej sprawie, w tym o spełnieniu przesłanek uzasadniających zakwalifikowanie zdefiniowanego naruszenia jako nieprawidłowości w rozumieniu Rozporządzenia 1303/2013. Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego załatwienia sprawy. W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd II instancji nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego NSA odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Kontroli instancyjnej poddany został wyrok sądu pierwszej instancji, w którym WSA uchylił decyzję organu w przedmiocie zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu, przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna skarżącego organu oparta została na obu podstawach kasacyjnych. Przed odniesieniem się do poszczególnych jej zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice rozpoznania przez NSA. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli NSA. A zatem wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed sądem drugiej instancji nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, należy uznać za nieusprawiedliwione. Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii trzeba przede wszystkim podkreślić, że nie ma podstaw, aby podważać zasadność wniosków Sądu I instancji, że ani w decyzji organu II instancji, ani w decyzji organu I instancji nie wskazano jakie konkretnie przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych zostały przez Gminę naruszone. Istotne jest również, iż przepisów tych nie wskazano ani w treści petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej podobnie jak uzasadnienie zaskarżonej decyzji odwołuje się do bliżej nie określonego stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Wbrew twierdzeniom Zarządu Województwa sporządzone uzasadnienie kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji nie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ wskazuje, iż "w treści decyzji pierwszej i drugiej instancji szeroko uzasadnił jakie naruszenie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych zostało stwierdzone oraz z jakich powodów naruszenie to zostało zakwalifikowane jako nieprawidłowość. Organ przedstawił sposób dokonanej przez siebie oceny prawnej oraz wskazał, jakie przepisy prawa uznał za naruszone, co skutkowało nałożeniem korekty finansowej. W treści zaskarżonej decyzji organ podtrzymał w całości ustalenia dokonane w decyzji pierwszoinstancyjnej. W obu decyzjach zostało szczegółowo wskazane jakie naruszenie zostało zidentyfikowane, jakie przepisy prawa zostały naruszone oraz jakie są podstawy prawne wezwania Beneficjenta do zwrotu dofinansowania. Ponadto organ wskazał sposób dokonywania kwalifikacji stwierdzonego naruszenia ustawy Prawo zamówień publicznych jako nieprawidłowości." (s. 13 skargi kasacyjnej). Odnosząc się do powyższego fragmentu skargi kasacyjnej należy zauważyć, że pomimo dość szerokiej argumentacji, Zarząd Województwa wciąż nie przywołał jakiegokolwiek przepisu ustawy Prawo zamówień publicznych, który został przez Gminę naruszony. Niezrozumiałe jest przy tym twierdzenie, że szeroko uzasadniono w decyzji jakie naruszenie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych zostało wykazane, skoro nawet skarżąc kasacyjnie wyrok Sądu I instancji, organ nie potrafi przywołać żadnego konkretnego przepisu ustawy Prawo zamówień publicznych, który został naruszony - upierając się jednakże, że przepisy tej ustawy Gmina naruszyła. Tym samym zasadne jest stanowisko WSA w Bydgoszczy, iż ustalenie, że w sprawie wystąpiła nieprawidłowość, wymaga stwierdzenia naruszenia prawa. Nie można mówić o naruszeniu prawa bez podania przepisów, które zostały naruszone. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego wyręczanie w tym względzie organu i wskazywanie tych przepisów. Instytucja zarządzająca przedwcześnie zatem uznała, że w sprawie zaistniała nieprawidłowość w podanym w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. W rezultacie prawidłowo uznano, że zaskarżona decyzja w powyższym zakresie uchybia art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie zawiera należytego uzasadnienia prawnego, a nadto - art. 11 k.p.a., gdyż decyzję bez poprawnego uzasadnienia prawnego trudno uznać za przekonującą. W konsekwencji doszło też do naruszenia art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w spawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z kolei zgodnie z art. 207 ust. 12a u.f.p. w przypadku wydania w pierwszej instancji przez instytucję zarządzająca, służy wniosek do tej instytucji o ponowne rozpatrzenie sprawy. Trafnie WSA zaznaczył, iż zatem dana sprawa jest dwukrotnie rozpatrywana przez instytucję zarządzającą, co powoduje, że pracownik tej instytucji, który brał udział w wydaniu decyzji, której dotyczy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu odwoławczym i wydaniu decyzji w tym postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że regulacja zawarta w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyraża zasadę bezstronności, która stwarza gwarancję, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było zatem uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji organu II instancji mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym udziałem tej samej osoby w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie postępowania. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 63/11). Zgodzić należy się także z Sądem I instancji, że przez użyty w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zwrot "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). Wystarczy zatem udział w wydaniu decyzji, niekoniecznie natomiast decyzja musi pochodzić od urzędnika i być przez niego podpisaną. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji jest nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. W realiach rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż w wydaniu decyzji z dnia 9 listopada 2022 r. brał udział m.in. Skarbnik Województwa - Paweł Adamczyk oraz Naczelnik Wydziału Księgowości Funduszy Unijnych - Agnieszka Modrzyńska, o czym świadczą podpisy tych osób. Na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu 1 lutego 2023 r. wydana została decyzja utrzymująca w mocy decyzję z dnia 9 listopada 2022 r. Ze znajdujących się w aktach sprawy podpisów wynika, że w wydaniu decyzji z dnia 1 lutego 2023 r. brał udział Skarbnik Województwa - Paweł Adamczyk oraz Naczelnik Wydziału Księgowości Funduszy Unijnych - Agnieszka Modrzyńska. Argumentacja skargi kasacyjnej opierająca się na stanowisku, iż "Gdyby uznać, że osoby te biorą udział w wydawaniu decyzji - nie byłoby możliwe wydanie decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy z uwagi na to, że nie byłoby osób mogących wydać taką decyzję. Nie ma bowiem w tym zakresie kolegialności organów, jak to ma miejsce w przypadku Zarządu Województwa, pełniącego rolę Instytucji Zarządzającej" (s. 9 skargi kasacyjnej), nie jest zasadna. Po pierwsze, jest całkowicie sprzeczna z tezą skarżącego kasacyjnie organu, iż ww. osoby "jedynie potwierdzają zapoznanie się z treścią rozstrzygnięcia" (s. 11 skargi kasacyjnej). Po drugie, Sąd I instancji nie stwierdził, iż ww. osoby wydawały zaskarżoną decyzję, a jedynie, że brały już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Rzeczą organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest takie zorganizowanie pracy w urzędzie, aby w postępowaniu odwoławczym nie brali udziału pracownicy, który uczestniczyli w wydaniu pierwszej decyzji, tj. Paweł Adamczyk i Agnieszka Modrzyńska. Jeżeli - jak podnosi organ - do kompetencji ww. osób nie należy wydawanie i wykonywanie czynności procesowych zmierzających do wydawania decyzji administracyjnych, to nie ma przeszkód, aby osoby te zostały poinformowane o wydaniu decyzji, w sposób przewidziany regulacjami wewnętrznymi obowiązującymi w urzędzie po wydaniu decyzji w drugiej instancji. Oczywistym wtedy będzie, iż nie brały udziału w postępowaniu odwoławczym, skoro dowiedziały się o wydaniu decyzji po jej wytworzeniu i podpisaniu. Na zakończenie, należy również zauważyć, że skarga kasacyjna organu nie mogła zostać uwzględniona również z tego powodu, iż Sąd I instancji doszedł do wniosku, że Instytucja zarządzająca powinna ustalić też, czy w sprawie nie nastąpiło przedawnienie zobowiązania do zwrotu dofinansowania. Tymczasem pełnomocnik organu w skardze kasacyjnej nie zakwestionował naruszenia przepisów przez Sąd I instancji dotyczących zobowiązania organu, aby ponownie rozpatrując sprawę wyjaśnił wątpliwości w kwestii przedawnienia zobowiązania do zwrotu dofinansowania. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami wytyczonymi przez skargę kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie mógł uchylić wyroku Sądu I instancji. W związku z powyższym w okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.