I GSK 1155/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Bolesławca od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 100/23 w sprawie ze skargi S. w B. na czynność Prezydenta Miasta Bolesławca z dnia 16 stycznia 2023 r. nr OW.4431.1.2023 w przedmiocie odmowy przyznania i wypłaty dotacji oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Bolesławca na rzecz S. w B. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA") wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 100/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w B. (dalej: "skarżący") na czynność Prezydenta Miasta [...] (dalej: "organ") z dnia 16 stycznia 2023 r. nr OW.4431.1.2023 w przedmiocie odmowy przyznania i wypłaty dotacji oświatowej na okres od stycznia 2023 r. do sierpnia 2023 r. – stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Treść uzasadnienia tego wyroku dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 168 ust. 1, art. 14 ust. 3 pkt 7 i art. 94 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2025 r. poz. 1043 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie organizacji roku szkolnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1211) w zw. z art. 133 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2025 poz. 439, dalej: "u.f.z.o.") poprzez uznanie, że skarżącemu przysługuje dotacja oświatowa od stycznia 2023 r., podczas gdy [...] A. nie mogła rozpocząć swojej działalności od 1 września 2023 r., albowiem wpisu dokonano dopiero w dniu 28 września 2022 r. Wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych ma walor czynności materialno-technicznej, o charakterze konstytutywnym, niewątpliwie bowiem kształtuje sytuację prawną, bowiem bez dokonania wpisu w ogóle nie jest możliwe legalne założenie i prowadzenie szkoły lub placówki niepublicznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 556/22), - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności pomimo, że w uzasadnieniu wyroku WSA zważył, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie - str. 3 uzasadnienia. Takie uzasadnienie stanowi uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a co za tym idzie - pozbawia stronę możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną; regulacja ta jako mająca charakter szczególny wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, NSA mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku WSA. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że jak już wyżej wskazano, zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej powinny być powiązane z konkretnymi regulacjami zawartymi w p.p.s.a., gdyż w pierwszej kolejności kwestionowane jest orzeczenie sądu administracyjnego, a ten sąd kontroluje legalność zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, stosując procedurę sądowoadministracyjną. Sąd pierwszej instancji samodzielnie nie stosuje przepisów prawa materialnego, a wyłącznie ogranicza się do oceny wykładni bądź zastosowania tych przepisów przez organy. Wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny stanowią przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, tzw. normy odniesienia (w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, art. 146, art. 151 p.p.s.a.). Normami tymi nie są przepisy prawa materialnego lub k.p.a., które stanowią podstawę działania organów administracji publicznej, tzw. normy dopełnienia (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2022 r., sygn. I GSK 105/19). Naruszenie norm odniesienia przez sąd pierwszej instancji polega na niedostrzeżeniu naruszenia przez organ norm dopełnienia. Z kolei uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów (podstaw) kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym także wykazanie, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 168 ust. 1, art. 14 ust. 3 pkt 7 i art. 94 ustawy Prawo oświatowe w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie organizacji roku szkolnego w zw. z art. 133 ust. 1 u.f.z.o. NSA stwierdza, że zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany. Jak już wyżej wyjaśniono, wzorcami kontroli wyroku sądu pierwszej instancji, które powinny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne - np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, art. 146, art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej). Normy te należy powołać łącznie. W omawianym zarzucie autor skargi kasacyjnej zupełnie pominął normy odniesienia. Ponadto zarzut ten obejmuje przepis art. 133 ust. 1 u.f.z.o., który został uchylony z dniem 1 września 2019 r. na mocy ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1287). NSA przyjął, że doszło tu do omyłki pisarskiej, a intencją autora skargi kasacyjnej było objęcie zarzutem przepisu art. 33 ust. 1 u.f.z.o. NSA stwierdza ponadto, że organ uzasadniając powyższy zarzut koncentruje się na bezspornej okoliczności, że szkoła niepubliczna prowadzona przez skarżącego nie mogła rozpocząć swojej działalności od dnia 1 września 2022 r., gdyż wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, który nastąpił w dniu 28 września 2022 r. ma charakter konstytutywny. Istotą sporu było natomiast to, czy wypłata dotacji oświatowej dla szkoły niepublicznej powinna nastąpić od początku roku szkolnego (jak twierdzi organ), czy też od początku roku budżetowego. WSA stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności przyjął bowiem, że dotacja oświatowa jest dotacją roczną i z tego powodu nie stanowi świadczenia okresowego, lecz jednorazowe, choć "zaliczkowo" wypłacane w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, co wynika wprost z art. 34 ust. 1 u.f.z.o. Tymczasem autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wymienił art. 168 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, który uzależnia założenie szkoły lub placówki niepublicznej od uzyskania wpisu do ewidencji prowadzonej przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego (podczas gdy charakter wpisu do ewidencji szkół i placówek nie jest kwestią sporną), a także przepisy art. 14 ust. 3 pkt 7 i art. 94 ustawy Prawo oświatowe w zw. z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia MEN, dotyczące organizacji roku szkolnego w szkołach publicznych i niepublicznych, które to przepisy nie były podstawą orzekania przez WSA, w związku z czym Sąd pierwszej instancji nie mógł dopuścić się ich naruszenia. Warunki i sposób przekazania dotacji uregulowane zostały bowiem w art. 33 i art. 34 u.f.z.o. Organ wprawdzie wymienił w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego przepis art. 33 ust. 1 u.f.z.o., niemniej nie wyjaśnił na czym naruszenie to miałoby polegać. Przypomnieć należy, że przepis art. 33 ust. 1 określa warunki, jakie muszą zostać spełnione przez organ prowadzący, aby dotacja została mu przekazana. WSA trafnie wskazał, że skarżący w dniu 30 września 2022 r. złożył wniosek o przyznanie dotacji na 2023 rok i przekazał dane do systemu informacji oświatowej, tym samym uczynił zadość obowiązkowi z art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.z.o. Skarga kasacyjna nie zawiera żadnej argumentacji odnośnie niespełnienia przez skarżącego wymagań określonych powyższym przepisem, w związku z czym zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 u.f.z.o. nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. NSA zwraca przy tym uwagę, że skoro organ uznał, że skarżącemu przysługuje dotacja w 2023 r., to w istocie przyjął, że skarżący spełnił warunki określone w art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.z.o. Z powyższych przyczyn, NSA uznał zarzut naruszenia prawa materialnego za bezzasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez WSA przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA wskazuje, że przepis ten ma charakter formalny i określa jakie niezbędne elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. NSA wyjaśnia, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1727/24). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera również stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. NSA zwraca uwagę, że przy formułowaniu w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. organ skoncentrował się na użytym przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzeniu "skarga nie zasługuje na uwzględnienie". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że lektura całości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, pozwala przyjąć bez jakichkolwiek wątpliwości, że użycie przez WSA powyższego zwrotu stanowiło oczywistą omyłkę pisarską, zwłaszcza że w ostatnim akapicie uzasadnienia wyroku WSA podsumowując rozważania prawne stwierdził, że "powyższe nakazywało Sądowi stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności organu dotującego, zgodnie z art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dotujący winien uwzględnić wskazania Sądu. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy." NSA stwierdza więc, że WSA nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).